Apuntes sobre el piso de (des) protección social

Iván Daniel Jaramillo Jassir

Observatorio Laboral

Universidad del Rosario

 

El fuerte debate que ambienta la estructuración del denominado piso de protección social, incluido en el Decreto 1174 del 2020, que reglamentó el artículo 193 del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, adoptado por conducto de la Ley 1955 del 2019, demanda un análisis del Sistema de Seguridad Social (SSS) y los vínculos con los sistemas asistenciales de amparo complementario.

 

(i) La escalera de la seguridad social: la Recomendación 202 sobre pisos de protección social de la OIT

 

En primer lugar, es necesario aclarar que el denominado piso de la protección social articulado en la Recomendación 202 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) se adscribe al enfoque de extensión de cobertura de los sistemas de protección social, bajo una “estrategia bidimensional”, que combina el enfoque horizontal, para incluir grupos de trabajadores tradicionalmente excluidos de las respuestas de los SSS, y el vertical, que se orienta a la extensión de la cobertura de la cantidad y calidad de prestaciones de amparo de los SSS, en el ámbito del Convenio 102 de la OIT, que contiene la norma mínima sobre seguridad social.

En este sentido, la articulación de la política de extensión de cobertura debe ser entendido bajo la denominada “escalera de la seguridad social”, para la ampliación del esquema de cobertura, sin que pueda considerarse el piso de protección social como “sustituto” del SSS.

 

En este contexto, la nota técnica de la OIT, a propósito del Proyecto de Ley 123 Cámara de 2017, que estructuraba un “piso de protección social para trabajadores rurales”, aclaró la inconveniencia de sustituir el marco de amparo del sistema pensional de riesgos de invalidez, vejez y muerte, por sistemas de ahorro en cuentas individuales, como las incluidas en el Decreto 1174 del 2020 para trabajadores que devenguen una cifra inferior al salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV):

 

“Cabe observar a este respecto que las normas de la OIT no reconocen los sistemas de ahorro voluntarios basados en cuentas individuales como mecanismos eficaces y capaces de garantizar de manera suficiente y previsible una seguridad básica del ingreso para las personas de edad. Estos mecanismos no respetan los principios fundamentales como el financiamiento colectivo, las prestaciones definidas, la solidaridad, etc., que son a la base de la seguridad social y son reconocidos por la Recomendación núm. 202…”.

 

“… se entiende que el sistema BEPS tiene un subsidio muy bajo (20%) pagado únicamente cuando se accede a la edad del retiro y que para entregar este subsidio el trabajador rural, a menudo ya en situación de precariedad, debe ahorrar. Se sugiere, por lo tanto, para brindar una mejor protección, integrar las personas con capacidad contributiva a mecanismos de protección que observan los principios fundamentales adaptando aquellos, donde fuese necesario, para tener en cuenta de las circunstancias particulares de los habitantes rurales – baja capacidad contributiva, periodos de afiliación cortos y no consecutivos, ingresos no regulares, etc. (…). Debería por lo tanto impulsarse un programa de subsidio a la cotización para estas personas que tienen una capacidad contributiva limitada y reformar el marco jurídico para establecer una prestación periódica básica, mismamente inferior a la pensión mínima establecida por la Constitución, para las personas que no logran cumplir con las condiciones para beneficiar de esta”.

 

(ii) El Decreto 1174 del 2020 y la garantía constitucional del derecho a la seguridad social

 

La promesa constitucional en materia de seguridad social definida como servicio público y derecho irrenunciable garantiza el acceso al sistema de cobertura de riesgos socialmente relevantes a todos los habitantes, sin excluir a los trabajadores a tiempo parcial, que devenguen una remuneración inferior al SMLMV.

 

En este contexto, el Decreto 1174 del 2020 ordena a un grupo poblacional que labora en jornada parcial y devenga una cifra inferior al SMLMV la vinculación obligatoria al piso de protección social, que integra: (i) el Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud, (ii) el servicio social complementario de beneficios económicos periódicos (beps) como mecanismo de protección en la vejez infrapensional y (iii) el seguro inclusivo, que amparará al trabajador de los riesgos derivados de la actividad laboral y de las enfermedades cubiertas por los beps.

 

Para financiar el piso de protección social, el empleador o contratante deberá aportar el 15 % sobre el ingreso mensual del trabajador, que constituye un incentivo nocivo de tránsito a esta modalidad, en el periodo de contracción económica mundial, si se toma en consideración que, de contratar a un trabajador a jornada completa, el empleador debe asumir la carga del 25 % de aportes patronales al SSS sobre la base mínima de un SMLMV.

 

El piso de protección social que estructura el Decreto 1174 del 2020 impide a los trabajadores que devengan una remuneración inferior al SMLMV acceder al sistema de seguridad, lo que compromete el amparo económico y asistencial del SSS, ampliando el marco de cobertura del sistema a partir de deterioro de los espacios de construcción de derechos, y de la estrategia de formalización espuria que contiene la orientación de la intervención legislativa en análisis.

 

En este sentido, los trabajadores que desempeñan labores en jornada parcial y devengan una remuneración inferior al SMLMV se adscribirán: (i) al sistema infrapensional de ahorro de los beps, impidiendo el acceso de la cobertura de los riesgos de invalidez, vejez y muerte que ampara el sistema pensional; (ii) al régimen subsidiado del sistema de salud, por el cual no tendrán garantías económicas de subsidio por incapacidad, licencia de maternidad y licencia de paternidad, y (iii) el seguro inclusivo de amparo de riesgos derivados de la actividad laboral, que impedirá el reconocimiento de garantías de subsidio por incapacidad, indemnización por incapacidad permanente parcial y pensiones de invalidez y muerte de origen laboral.

 

(iii) El deterioro y regresividad del acceso al esquema de amparo del SSS de los trabajadores vinculados por jornada parcial con ingresos inferiores al SMLMV

 

La orientación del sistema de seguridad en materia de afiliación y contribución de los trabajadores que laboran en jornadas parciales y devengan una remuneración inferior a un SMLMV transitaba, antes de la entrada en vigencia del Decreto 1174 del 2020, el camino de subsidios a la cotización y habilitación de periodos inferiores al mes para la adscripción, en las condiciones de temporalidad e ingresos, de este grupo poblacional al SSS, para la construcción de derechos de amparo de riesgos socialmente relevantes.

 

En efecto, el artículo 6º de la Ley 100 de 1993 incorpora, dentro de los objetivos del Sistema Integral de Seguridad Social, la cobertura de sectores sin capacidad económica suficiente que permita su acceso “al sistema y al otorgamiento de las prestaciones en forma integral”, que se articula a través de mecanismos como la subcuenta de solidaridad del fondo de solidaridad pensional y el esquema de cotización por semanas que estructura el Decreto 1072 del 2015.

 

En este sentido, de conformidad con el artículo  2.2.14.1.12 del Decreto Único Reglamentario 1833 del 2016, a través de la subcuenta de solidaridad se articula el programa de subsidio al aporte en pensión al tiempo que, según lo establecido en el artículo 2.2.1.6.4.1. del Decreto 1072 del 2015, se estructura el marco de cotización de los trabajadores dependientes que laboran por periodos inferiores a un mes.

 

En la misma dirección, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia privilegia la solución que realiza el acceso a la garantía de las coberturas del SSS en el supuesto de los profesores de “hora cátedra”, prefiriendo la adscripción al régimen contributivo sobre la base de un SMLMV: “Conforme lo anterior, en el caso de los profesores de hora cátedra, cuya vinculación debe hacerse imperativamente a través de contrato de trabajo con las instituciones universitarias por el periodo académico (C. C., C-006/1996 y C-517/1999), los aportes deben realizarse por dicho tiempo mes a mes y sobre una base no inferior al salario mínimo legal mensual vigente, pues, se reitera, independientemente de que no presten servicios en una jornada completa de trabajo, lo cierto es que no están exonerados por la ley para efectuar los aportes sobre esas condiciones mínimas previstas por el legislador”[1].

 

¿Epílogo de la seguridad social?

 

Colombia venía transitando la vía de incorporación de los grupos poblacionales de ingresos bajos al sistema de construcción de derechos sociales de la lógica contributiva del SSS, defiriendo el ámbito de cobertura asistencial a la población que carece de ingresos.

 

El Decreto 1174 del 2020 abandona esta idea y adscribe a los trabajadores de jornada parcial que devengan un ingreso inferior a un SMLMV al esquema asistencial, con la presión fiscal consecuente. Esto se suma al contexto de crisis sanitaria-económica que aumenta los riesgos de tránsito al esquema del piso de protección social, en función de la disminución de costos en la contribución al sistema de protección social, más allá de las directrices legales de fiscalización del tránsito de trabajadores al esquema de jornada parcial y cobertura asistencial.