La doble alternativa para la seguridad jurídica de las inversiones rurales a gran escala

Lorena Garnica de la Espriella

Gerente Senior Servicios Legales

EY Colombia

El pasado 7 de febrero, fue aprobado el documento 3917 emitido por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), por el cual se definieron las áreas de referencia como insumo para la identificación de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres).

Las Zidres fueron creadas como territorios especiales, aptos para la agricultura, la ganadería, la pesca o los desarrollos forestales, pero alejados de los centros urbanos, con baja densidad de población y limitada infraestructura. En dichas zonas –que por su naturaleza demandan altas inversiones para que sean productivas– a través de la constitución de una Zidres, se podrán desarrollar planes rurales integrales, fortalecer la sostenibilidad ambiental y fomentar el desarrollo económico y social de sus habitantes. Los proyectos productivos aprobados en ellas gozarán de una política de incentivos y estímulos (por ejemplo, tasas de interés subsidiado o privilegio en el acceso a mecanismos de apalancamiento financiero de cooperación internacional), siempre y cuando vinculen como asociados al pequeño o mediano productor sin tierra.

En este punto es pertinente aclarar la noción de Unidad Agrícola Familiar (UAF), herramienta que aparece en la Ley 135 de 1961 y luego en la Ley 160 de 1994, como un instrumento básico de distribución de tierras, estableciendo un límite numérico en hectareaje del que puede ser propietario una persona natural o jurídica en un fundo rural.  Con la emisión de la Resolución 041 de 1996 por parte del antiguo Incora, dicha mensura es definida según las áreas relativamente homogéneas de aprovechamiento agroecológico.

El objetivo de las UAF, más allá de superar la dicotomía minifundio-latifundio, era ofrecerle al campesino o adjudicatario un predio que, según las condiciones productivas del suelo y del entorno, le garantizara el mejoramiento de su calidad de vida y la posibilidad de generar excedentes económicos que incrementaran su patrimonio familiar, con el criterio de obtener con su aprovechamiento lícito hasta dos salarios mínimos mensuales.

Los intentos por definir una extensión mínima de tierra para la subsistencia de los campesinos se remonta a los años sesenta en el boom de la(s) reforma(s) agraria(s), modelo que, más allá del tema económico, tenía un alto contenido político. Dentro de estos primeros avances en la definición de una UAF, se incluyeron múltiples variables, sin que existiera un consenso en cuanto a una única metodología.

La política pública que desarrollaban las UAF, que otrora parecía evitar los latifundios ociosos, terminó concretándose en la imposibilidad jurídica del aprovechamiento productivo a gran escala de cualquier forma: cultivos de tardío rendimiento, proyectos de turismo o ecoturismo rural que demandan más hectáreas que las autorizadas por la ley para generar la rentabilidad mínima suficiente, actividades extractivas o infraestructura.

Así, se hizo inminente buscar la posibilidad de permitir a inversionistas actuales y futuros de proyectos a gran escala, el aprovechamiento lícito de la tierra, sin correr el riesgo de que los derechos sobre los inmuebles rurales puedan entrar a ser disputados por el Estado o por otros particulares, a través de herramientas jurídicas agrarias como las Zidres.

Tanto la Ley 1776 del 2016 como el Decreto 1273 del 2016 definieron los criterios para la aprobación de las Zidres, los cuales deben satisfacer requisitos de viabilidad técnica, financiera y de sostenibilidad ambiental y social. Este marco legal enfatiza la importancia de los proyectos productivos como medio para avanzar en el desarrollo económico de las zonas que se aprueben como Zidres. Dichas normas también regulan las condiciones por las cuales es posible solicitar bienes inmuebles de la Nación para el apropiado desarrollo de los proyectos productivos que, en todo caso, conllevan el pago de derechos pecuniarios que se destinarán a apoyar la política de tierras y el acceso a la misma por parte de campesinos y trabajadores agrarios que no se localicen en las Zidres.

Definición de las áreas

Empero, no había sido posible concretar la creación de un área de Zidres, dado que la normativa supeditaba dicho trámite a la aprobación de un Conpes contentivo de la definición de las áreas de referencia que podrían ser destinadas para su constitución.

El resultado del ejercicio de definición de las zonas del país que cumplen con tales requerimientos se traduce en el mapa adoptado por el Conpes 3917 en un área de 7.278.964 hectáreas, equivalentes al 6,4 % del área continental colombiana. Con la adopción de dicho documento se entiende agotado el principal cuello de botella para la consolidación de estas zonas.

Ahora bien, un segundo aporte no menos valioso del Conpes corresponde a la claridad respecto de la vigencia de las Zonas de Desarrollo Especial (ZDE) contenidas en los artículos 82 y 83 de la Ley 160 de 1994, y cuya omisión en el Decreto-Ley 902 del 2017 dejó la percepción, en una parte de la academia, de que dicha figura estaba derogada tácitamente. Nuestra postura siempre fue la de la vigencia de esta herramienta, dado que el artículo de derogatorias y vigencia del Decreto Ley-902 no suprimió expresamente los mencionados artículos de la Ley 160, y la enumeración de las figuras de ordenamiento social de la propiedad contenidas en el Decreto-Ley 902 no podía entenderse como taxativa, sino meramente enunciativa.

Respecto de las ZDE, conviene aclarar que un aspecto generalmente ignorado de la Ley 160 era que también admitía la adjudicación de baldíos a empresas agropecuarias en zonas de desarrollo empresarial, y limitaba dicha adjudicación a que los predios fueren asignados exclusivamente a beneficiarios de reforma agraria. Mediante los artículos 82 y 83 de la misma ley, el Gobierno está autorizado para delimitar “zonas de baldíos que no tendrán el carácter de reserva campesina sino de desarrollo empresarial de las respectivas regiones, en las cuales la ocupación y acceso a la propiedad de las tierras baldías se sujetará a las regulaciones, limitaciones y ordenamientos especiales que establezca el Instituto, para permitir la incorporación de sistemas sustentables de producción en áreas ya intervenidas, conservando un equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria…”.

Adicionalmente, se establece que “las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura como empresas especializadas del sector agropecuario (...) o que se dediquen a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería, podrán solicitar la adjudicación de terrenos baldíos en las zonas de desarrollo empresarial establecidas en el artículo anterior, en las extensiones que al efecto determine la Junta Directiva del Incora...”.

Así, gracias al capítulo de antecedentes contenido en el Conpes 3917, se clarifica la postura del Gobierno, cual es la vigencia plena de las ZDE, constituyéndose como una figura jurídica (adicional a las Zidres) de menor dificultad en su consolidación y sustancialmente diferente de estas, siendo ambas herramientas de política pública una salida jurídica adecuada para aquellos que encuentran incertidumbre en los derechos o expectativas sobre fundos rurales destinados a aprovechamiento a gran escala.

Celebramos la emisión del Conpes que permite la puesta en marcha de las Zidres y la necesaria y contundente clarificación interpretativa allí contenida respecto de las ZDE.