El Plan Nacional “Sancionatorio”

Juan Manuel Laverde Álvarez

Autor del libro ‘Manual de Procedimiento Administrativo Sancionatorio’ (Legis)

jmlaverde72@gmail.com.

 

Las palabras “sancionar”, “sanción” o “sancionatorio” aparecen, por lo menos, 86 veces en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 (PND, L. 1955/19). Veinticinco artículos de esa ley aluden, de una u otra manera, a la actividad administrativa sancionatoria.

 

No se trata solo de un asunto numérico-formal. Por el contrario, al profundizar en sus disposiciones, se evidencia que el PND establece nuevas potestades sancionadoras, infracciones y sanciones administrativas, lo que lo convierte en un ejemplo de “populismo punitivo” en la materia.

 

En efecto, varios apartes del documento denominado Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 (que, según el artículo 2º del PND, hace parte integral del mismo) indican de manera genérica la necesidad de “fortalecer la capacidad de sanción o de control” o “fortalecer el régimen sancionatorio” en sectores como gestión catastral, servicio postal, fitosanitario y adecuación de tierras, entre otros. También se afirma que la “función de control” debe ser más efectiva por parte de entidades como las superintendencias o ministerios, razón por la cual debe mejorarse el “régimen sancionatorio para disuadir a todos los agentes de violar las normas…”.

 

No obstante, no existe una explicación técnica ni mucho menos detallada del porqué dotar de potestad sancionadora, establecer infracciones y sanciones o aumentar las existentes llevará al cumplimiento de los fines estatales en esos sectores o a la eficacia administrativa. Pareciera que el PND acude al instrumento facilista según el cual basta con expedir normas para que ese solo hecho solucione los problemas que afectan a un determinado sector regulado de la economía. Se trata de “producir” normas sancionatorias para ganar el aplauso de la galería: una expresión más del muy colombiano “populismo punitivo”.

 

Bajo este contexto, a continuación, se destacan las potestades sancionatorias o sanciones administrativas adoptadas en el PND para algunos sectores de la economía:

 

Sector de gestión catastral

 

El artículo 79 del PND define la naturaleza y el alcance del servicio público de gestión catastral. Agrega que ese servicio será prestado por una autoridad catastral nacional, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), que regulará la gestión catastral; por gestores catastrales (entidades públicas nacionales o territoriales habilitadas por el IGAC) y por operadores catastrales (personas jurídicas, de derecho público o privado, contratadas por los gestores catastrales).

 

La Superintendencia de Notariado y Registro (Supernotariado) ejercerá las funciones de inspección, vigilancia y control sobre el ejercicio de la gestión catastral que adelantan los sujetos encargados de ese servicio, así como respecto de sus usuarios.

 

Por su parte, el artículo 81 del PND establece el régimen de infracciones para los gestores y operadores del servicio público de catastro. Llama la atención que la mayoría de las infracciones corresponde al incumplimiento de procedimientos, protocolos, requisitos o envío de información que fije o señale el IGAC. Igualmente, constituye infracción administrativa incumplir las disposiciones de los “reglamentos que regulen la gestión catastral” (núm. 13, ibídem).

 

Lo anterior puede llevar a la violación del principio de legalidad de las faltas y de las sanciones, previsto en el artículo 29 de la Constitución, en su dimensión lex certa[1], ya que el contenido de la infracción queda encomendado a la voluntad de la autoridad administrativa, aspecto que prohíbe la Carta Política.

 

Ahora, deducir infracciones administrativas de “reglamentos” o decretos reglamentarios, además de desconocer el artículo 29 superior, desatiende los precedentes en la materia de la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 19 de mayo del 2016 (Rad. 11001 03 24 000 2008 00107 00) y de la Corte Constitucional (sents. C-699/15 y C-092/18). Sobre la práctica inconstitucional del legislador de deferir al reglamento el establecimiento de infracciones administrativas, vicio que se repite con el PND, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado emitió el Concepto 2403 del 2019, documento que resulta indispensable para comprender la problemática planteada.

 

Las sanciones

 

En cuanto a las sanciones, el artículo 82 del PND dispone las que puede imponer la Supernotariado: multas, suspensión temporal y revocatoria de la habilitación como gestor catastral.

 

El monto de las multas se fija en unidades de valor tributario (UVT), entre un mínimo de 25 y un máximo de 241.645 UVT. Si se tiene en cuenta que, para el 2019, el valor de la UVT es 34.270 pesos, las multas oscilarían entre 856.750 pesos (mínima) y 8.281.174.150 pesos (máxima).

 

El amplio rango concedido a la administración para fijar la sanción pecuniaria puede transgredir la exigencia constitucional de predeterminación legal de las sanciones administrativas[2]. Esto significa que el legislador incumplió el deber “de predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse”[3]. En otras palabras, el PND concede un “cheque en blanco” para ser llenado a voluntad por la administración, circunstancia que viola el artículo 29 constitucional.

 

En relación con la sanción de suspensión temporal de la habilitación como gestor catastral, el artículo 82 citado no señala los parámetros para su procedencia ni los mínimos o máximos en que operará, por lo que su duración quedará al arbitrio de la autoridad administrativa, lo que transgrede el principio de legalidad de las faltas y las sanciones.

 

Lo mismo puede decirse de la sanción de revocación de la habilitación, ya que no se sabe qué criterios seguirá la administración para ordenarla y en qué casos prescindirá de esta y ordenará la suspensión temporal, todo lo cual queda a juicio del funcionario de turno.

 

En síntesis, el marco sancionatorio propuesto en el PND para el sector de gestión catastral excede el margen de discrecionalidad “jurídicamente vinculada” permitido a la administración, lo que lleva a ubicarlo en el ámbito de la arbitrariedad.

 

Régimen sancionatorio en el sector postal

 

La modificación realizada por el artículo 149 del PND respecto del artículo 37 de la Ley 1369 del 2009, en vez de mejorar el régimen sancionatorio, lo empeora.

 

En efecto, el antiguo artículo 37 atendía uno de los ámbitos del principio de proporcionalidad y, en tal medida, delimitaba las infracciones bajo una escala de “muy graves, graves y leves” y atribuía, en cada caso, la correspondiente sanción. Lo anterior permitía un ejercicio de predictibilidad de la sanción.

 

Al derogarse la señalada categorización de las infracciones, el artículo 149 del PND atribuye inconstitucionalmente a la administración la facultad de determinar la gravedad de las faltas, así como la clase de sanción, en contravía de los principios de proporcionalidad y de legalidad de las faltas y las sanciones.

 

Y como si lo anterior no fuera suficiente, el artículo 149 del PND dispone que será infracción administrativa “cualquiera otra forma de incumplimiento o violación de las disposiciones legales, reglamentarias o contractuales o regulatorias en materia de servicios postales” (num. 18, ibídem). Como ya se dijo, deferir al reglamento la fijación de la infracción desconoce el artículo 29 superior e inobserva el precedente del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.

 

Respecto a las sanciones, el artículo 150 del PND establece la “cancelación del título habilitante para la prestación de servicios postales y su eliminación del Registro de Operadores Postales” (num. 4º, ibídem), sin que la ley señale los criterios que seguirá la administración para ordenarla, y en qué casos prescindirá de esta y ordenará la suspensión de operaciones hasta por dos meses, prevista en el numeral 3º de ese mismo artículo.

 

Por su parte, el parágrafo del artículo 150 del PND autoriza declarar la “caducidad del contrato de concesión a operador postal oficial o concesionario de correo”, cuando incurra en determinadas infracciones enlistadas en el artículo 149. Facultades como la transcrita llaman la atención, por lo que sería necesario un análisis detallado que excede los propósitos de este artículo. No obstante, si en la contratación estatal la declaratoria de caducidad ha sido considerada una sanción, aplicar la medida de “cancelación del título habilitante”, prevista en el numeral 4º del artículo 150, violaría el principio del non bis in ídem.

 

Cambios en materia sanitaria y fitosanitaria

 

El artículo 156 del PND radica la potestad sancionatoria en materia sanitaria, fitosanitaria, de inocuidad y forestal comercial en el Instituto Colombiano Agropecuario. Por otra parte, establece que será “infracción toda acción u omisión que contravenga las disposiciones establecidas en el ordenamiento jurídico” sobre las mencionadas materias. Así, se está en presencia de una infracción indeterminada que, por las razones indicadas en este escrito, viola el artículo 29 constitucional, en su dimensión principio de legalidad de las faltas y las sanciones.

 

En cuanto a las sanciones de multa, suspensión o cancelación, resultan aplicables los comentarios realizados para el sector de gestión catastral, referidos a la indeterminación de la sanción.

 

Servicio público de adecuación de tierras

 

Las infracciones administrativas previstas en el artículo 261 del PND se tipifican, en su mayoría, bajo la técnica de tipos en blanco y conceptos jurídicos indeterminados.

 

Si bien en materia administrativa sancionatoria dicha técnica es admisible, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado supeditan su constitucionalidad, en cada caso concreto, a la posibilidad de “concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos, empíricos o de otra índole, que permitan prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados”.

 

Las sanciones previstas en el artículo 262 (multas, suspensión temporal, revocatoria de autorización, inhabilidad por 20 años) violan el artículo 29 constitucional, por las razones expuestas.

 

La anterior sinopsis demuestra que hacia el futuro serán múltiples los temas en los que será necesario profundizar, para resolver los problemas creados por el PND en su componente sancionatorio administrativo.

 

Nota: Las opiniones expresadas en este artículo son exclusivamente personales y no comprometen a las entidades a las cuales el autor se encuentra vinculado.