Reforma a la tutela: ¿cómo preservar intacta la joya de la corona?

Carlos Mario Molina Betancur

Director del Instituto de Estudios del Ministerio Público

 

El pasado 30 de agosto, unas semanas antes de conocer el proyecto del gobierno sobre la reforma a la tutela, en las instalaciones del auditorio Benjamín Herrera de la Universidad Libre de Bogotá, se llevó a cabo otro de los encuentros que ha promovido el procurador general de la Nación, Fernando Carrillo, con representantes la academia jurídica del país: la Asociación Colombiana de Facultades de Derecho (Acofade), los colegios de abogados representados en la Federación de Colegios de Abogados de Colombia, y la Academia Colombiana de Jurisprudencia, sobre la reforma a la justicia. En esta ocasión, el asunto de discusión fue la reforma a la tutela.

 

Una de las preguntas orientadoras del panel era: ¿Qué debemos hacer para mejorar la tutela, la joya de la corona de la justicia en Colombia? El profesor Kenneth Burbano Villamarín, director del Observatorio Constitucional de la Universidad Libre, sede Bogotá, consideró que antes que una reforma estructural de tipo constitucional, se debería pensar en una codificación reglamentaria y unificada del tema, actualizando los decretos 2591 de 1991 y 1983 del 2007. En ese sentido, señaló que la reforma a la tutela no puede ser pensada solo desde la perspectiva de las actas cortes, sino también con el trabajo que desarrollan diariamente los jueces de tribunales y juzgados del país, quienes tendrían mucho que decir sobre el funcionamiento de este mecanismo de protección constitucional.

 

De otro lado, José Antonio Molina Torres, miembro de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, cree que el tema de la corrupción en la justicia hay que mirarlo desde la tutela. Los despachos andarían desbordados con la desmedida utilización de esta acción, en muchos casos buscando un beneficio o enriquecimiento ilícito. A causa de un amplio garantismo constitucional, no siempre justificado, han aparecido grandes mafias de demandantes, sobre todo, en la salud, buscando cubrimiento de medicamentos y tratamientos costosos, algunos en el exterior, que han puesto en jaque las finanzas del Estado.

 

En opinión de Molina, la garantía de la protección de derechos fundamentales no puede recaer solo bajo la responsabilidad de la judicatura, pues hay que mirar otros mecanismos extrajudiciales para fortalecer desde el gobierno la acción constitucional, para que no siempre sea en los tribunales judiciales que se garantice la protección de los derechos fundamentales. Propone la competencia exclusiva en tutela de los jueces municipales, la segunda instancia estaría en cabeza de los jueces de circuito, con jueces nombrados solo para tutela, mientras que los tribunales solo conocerían en primera instancia sobre tutelas contra sentencias y, en segunda instancia, las altas cortes.

 

Siguiendo la discusión, Porfirio Bayuelo Shoonewolff, presidente de Acofade, trajo a colación el tema de la inmigración venezolana, como un elemento adicional que pone en jaque a la tutela. Para este jurista, el tema de la reforma a la justicia no solo debe ocuparse de todas las demandas de tutela que se interponen en el país, sino también del grave problema de los extranjeros que cada vez demandan más la protección del mínimo vital de subsistencia para ellos y sus familias. Educación, salud, vivienda y empleo son los sectores en lo que las demandas han ido en aumento. Para Bayuelo, ahora que están en boga las discusiones sobre la reforma a la justicia, se debería hacer una política clara sobre la protección del migrante en Colombia, no solamente por parte de los jueces, sino también por las autoridades de migración.

 

De otra parte, Iván Darío Gómez Lee, delegado de la Procuraduría General de la Nación para la Conciliación Administrativa, considera que, en vez de limitarla, hay que fortalecer la tutela. Para Gómez Lee, esta es la institución más importante creada por la Constitución de 1991, pero reconoce que la tutela contra las entidades del Estado es lo que ha desbordado el mecanismo.

 

Sin embargo, considera que la tutela no es otra cosa sino un catalizador de la ineficiencia del Estado en materia de protección de derechos. Ahora bien, para mejorar el mecanismo, primero hay que mirar cómo está funcionando y tratar de hacer correctivos concretos. Por ejemplo, se debe evitar la tutela contra sentencias. En opinión de este especialista, sería difícil hacer una modificación estructural, por cuanto la tutela ha ocupado gran parte del trabajo judicial del país en los últimos 25 años de control constitucional difuso, que la ciudadanía, en su mayoría, considera como uno de los más grandes logros de protección que trajo la Constitución de 1991. Igualmente, considera que hay que pensar mejor cómo fortalecer este mecanismo, porque su prestigio e implementación son irreversibles.

 

La tutela llegó para quedarse

 

En un segundo panel de discusión, intervinieron Nicolás Yépez Corrales, delegado Primero de la Procuraduría General de la Nación ante el Consejo de Estado; Jorge Ricardo Palomares García, profesor investigador de la Universidad Libre, sede Bogotá; José Celestino Hernández, miembro de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y Gerardo Duque, presidente de la Federación de Colegios de Abogados de Colombia.

 

Todos coincidieron en que la tutela llegó para quedarse, y que es la única institución judicial como mecanismo de protección constitucional que ha funcionado en el país. Es el instrumento a través del cual se le devolvió la esperanza a la gente en las instituciones del Estado, por ello, no debería modificarse de forma estructural, pues ha sido exitoso, con amplio reconocimiento en el extranjero.

 

En ese sentido, el presidente de la Federación de Colegios de Abogados de Colombia, considera que la academia no ha sido tenida en cuenta para analizar los actuales proyectos que se presentan al Congreso, y esto es desafortunado, porque las facultades de Derecho y los colegios de abogados son, después de la judicatura, los primeros implicados en el tema, y, por ello, tendrían mucho que decir al respecto. La creación de una colegiatura nacional de abogados, por ejemplo, sería un mecanismo importante de regulación que el Estado debe considerar seriamente, para mejorar la regulación del ejercicio del abogado en Colombia, sobre todo en materia de tutela.

 

Al final del foro de discusión, vinieron unas interesantes preguntas de parte de los estudiantes: ¿Por qué no cambian las cosas, a pesar de tanta garantía de derechos por parte de los jueces en las acciones de tutela? Hay que fortalecer los procesos judiciales para que su trámite sea igual de rápido e importante que la tutela, se respondió. ¿Por qué no mejor ampliar la jurisdicción de tutela en vez de la creación de los jueces de tutela? Se deben empoderar los jueces en su actuar con la tutela, pero están desbordados. El tema es presupuestal. ¿Es necesaria una reforma parcial a la tutela o mantenerla como está? No más decretos reglamentarios ni reforma constitucional a la tutela. Hay que hacer una ley integral sobre la tutela. La obligatoriedad del precedente judicial es importante, pero seguramente la tutela intervendría en el caso del desconocimiento por parte del juez. Se tiene que construir sobre lo construido y fortalecer lo que está fallando para mejorar el mecanismo. Hay un problema de coordinación judicial en el manejo de la tutela. La reforma a la administración judicial debería ser prioritaria antes de pensar en una modificación a la tutela.

 

Algunas conclusiones

 

Como conclusiones de la jornada, quedaron los siguientes puntos para continuar la discusión:

 

- La reforma a la justicia no tiene que pasar por la reforma a la tutela.

 

- La tutela es la joya de la corona del sector justicia, no se debe tocar.

 

- La tutela no se puede eliminar, por el contrario, hay que fortalecerla.

 

- Se necesita una reforma integral solo para reglamentar la tutela.

 

- Hay que darles mayores garantías a los jueces de tutela.

 

Unas semanas después, el Gobierno Nacional radicó el proyecto de reforma a la justica, tocando algunos de los puntos de discusión, lo que ha generado una gran polémica por parte exmagistrados, exministros y representantes de la academia jurídica, quienes no se sienten involucrados en tan importante tema y, por ello, rechazan modificaciones a este mecanismo.

 

Para estos expertos, en primer lugar, sería contraproducente que se plantee la posibilidad de que las tutelas se presenten ante jueces especializados según sea la situación en la que se desee pedir protección.

 

En segundo lugar, rechazan como requisito la legitimación por activa, porque se estaría limitando el acceso a la justicia, al paso que permite excepciones previas de falta de legitimación, lo cual la haría más lenta.

 

En tercer lugar, creen que imponer caducidad de la acción afectaría la figura de la inmediatez, cuando jurisprudencialmente se dejó sentado que la caducidad es una sanción por inactividad, razón por la cual no se debe hacer una reforma en este sentido. Por último, no es necesario limitar el uso de la tutela contra providencias judiciales, porque ya existe esa regulación por parte de las altas cortes.

 

La discusión apenas comienza.