¿Puede declararse la ineficacia de un acto administrativo que incumplió requisitos de publicidad?

En la sentencia en la que se declaró la nulidad del Acuerdo 026 del 2007, que adoptó los usos del suelo establecidos en el plan de ordenación y manejo de la cuenca hidrográfica mayor del río Coello (zonificación ambiental y económica), expedido por Cortolima, la Sección Primera del Consejo de Estado recordó la respuesta a ese interrogante.

Precisamente, allí explicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido consistente, pacífica y reiterada en afirmar que, ante todo, es necesario diferenciar los requisitos de validez de los presupuestos de eficacia de los actos administrativos.

De esa manera, cuando se incumplen los primeros (falta de competencia, falsa motivación, desviación de poder, etcétera) el instrumento procesal puesto a disposición de la ciudadanía para controlar la voluntad unilateral de la Administración que produce efectos jurídicos es la nulidad simple o nulidad y restablecimiento del derecho.

Ahora bien, la eficacia de esas decisiones tiene que ver directamente con la obligatoriedad para los particulares, cuestión que varía en razón a su naturaleza general o concreta; es decir, cuando quiera que se esté en presencia de un acto general y abstracto la vinculatoriedad se predica del momento de su publicación, por lo que si se trata del segundo de ellos es oponible desde que se produce la notificación.

La Sección Quinta, por ejemplo, ha sostenido que la falta de notificación del acto administrativo conduce a su ineficacia, que se traduce en la imposibilidad de producir los efectos para los que fue proferido, en la medida en que la publicidad del acto deviene un requisito indispensable para que la decisión adquiera el carácter de obligatoria.

A su juicio, el principio de publicidad, consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política, constituye una garantía para los administrados, en el sentido de que “no habrá actuaciones oscuras y secretas de las autoridades y que las decisiones que los afecten serán dadas a conocer con miras a que puedan ejercer en forma oportuna el derecho de contradicción.”

De otro lado, respecto de los actos administrativos de contenido particular, la ausencia o indebida notificación genera la inoponibilidad a su destinatario, es decir, no le es exigible, argumento que encuentra asidero en que nadie puede ser obligado a cumplir una decisión que desconoce.

En ese orden, la publicación del acto no es un requisito para su validez y, por lo tanto, lo que se afecta es la eficacia del mismo, es decir, lo hace inoponible frente a terceros.

Así las cosas, y a la luz del anterior razonamiento, la Sala concluyó que resultaría improcedente que un juez declare ineficaz un acto administrativo por carecer de los requerimientos de publicidad correspondientes, pues su competencia se restringe a verificar el cumplimiento de requisitos de validez en la forma indicada o a través del decreto de la medida cautelar de suspensión provisional.

La nulidad

La decisión de nulidad fue adoptada por el alto tribunal luego de evidenciar que la intención de Cortolima fue reglamentar el uso del suelo de los entes territoriales del departamento del Tolima que atraviesa la cuenca hidrográfica referida, llegando, incluso, a abarcar la totalidad del municipio de Cajamarca, circunstancia para la cual no se encontraba investida de competencia alguna.

En efecto, hizo ver que el objeto de la reglamentación no corresponde a un distrito de manejo integrado o a uno de conservación de suelo, ni tampoco a una reserva forestal o parque natural regional.  

Además, señaló que no se expidió para que hiciera parte del proceso de formación del plan de ordenamiento territorial de los municipios de Cajamarca, Coello, Ibagué, Espinal, Flandes, San Luis y Rovira, por lo que, a su juicio, lo que hace es invadir la autonomía territorial (C. P. Oswaldo Giraldo).

Consejo de Estado Sección Primera, Sentencia 11001032400020120007300, Jul. 12/18.