Plan de Ordenamiento Territorial, base de la seguridad jurídica

Juan Manuel González Garavito Socio de Pinilla, González & Prieto Abogados   La Ley 388 de 1997 introdujo la obligación para municipios y distritos de adoptar los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial, según la característica de aquel, como instrumento sustancial del régimen de uso y aprovechamiento del suelo.   Con la experiencia adquirida de más de 13 años en la aplicación de esta norma territorial, los actores del desarrollo urbano hemos entendido que el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) constituye un documento eminentemente técnico con contenido jurídico y económico.   En este sentido, los errores o aciertos en su versión original o en sus revisiones, modificaciones o ajustes, se traducen necesariamente en la calidad de vida de los habitantes, en el crecimiento en la inversión privada y en la cualidad atrayente de un municipio, todas ellas sustentadas en la seguridad jurídica.   Por lo anterior, los POT o sus revisiones, modificaciones o ajustes deben respetar estrictamente los postulados que sobre su formación y contenido tiene señalados la ley, a fin de lograr aciertos en vez de errores.   En este sentido, desde el punto de vista de su formación, constituyen actos administrativos complejos, para cuya adopción la ley señaló un procedimiento especial, basado en la concertación y participación ciudadana.   El análisis previo debe ser realizado por la administración, que tiene que adelantar el diagnóstico, los estudios técnicos completos y, con ellos, estructurar el documento técnico soporte (DTS), la cartografía y el articulado. De esta manera, la construcción del documento debe ser un proceso altamente profesional, contando para el efecto con los profesionales necesarios para ordenar una ciudad, con el fin de que todas las determinaciones del proyecto se encuentren totalmente sustentadas en el DTS.   Un buen DTS tendrá completamente terminados los estudios geológicos, de tránsito, viales, ambientales, de sistema de transporte público masivo, de servicios públicos domiciliarios, de riesgos, de desechos sólidos, de espacio público, de equipamientos, de población existente y atrayente y, en general, todos los necesarios para ordenar de manera completa y adecuada el territorio municipal.   Los pasos para su elaboración El procedimiento reglado por la ley pretende que cuando la administración cuenta con la totalidad de estudios técnicos traducidos armónicamente en el DTS, con los cuales elabora la cartografía y el documento escrito del articulado, presenta para aprobación del consejo de Gobierno el proyecto consolidado. A partir de esta aprobación, se considera que existe proyecto de POT o de revisión, modificación o ajuste.   Después de aprobado el proyecto por dicho consejo, se presenta ante la corporación autónoma regional correspondiente para la concertación ambiental, que consiste en un proceso eminentemente técnico-ambiental, cuyo objetivo es la delimitación e identificación de los elementos naturales existentes en el territorio, que tienen que ser señalados y respetados en el POT como determinante de superior jerarquía.   Esta concertación debe estar totalmente aislada de posiciones políticas, dogmáticas o filosóficas, pues sus conclusiones marcan profundamente la capacidad de desarrollo del territorio y producirán efectos jurídicos y económicos sobre este, que deberán ser reconocidos por el POT, para respetar un verdadero reparto equitativo de las cargas públicas.   Una vez concertados los elementos ambientales, el proyecto será presentado a la Junta Metropolitana, cuando el municipio hace parte de áreas metropolitanas, y del Consejo Territorial de Planeación en todos los municipios y distritos, para que emitan sus opiniones y recomendaciones.   Participación ciudadana Durante todas estas instancias, se debe garantizar y realizar el proceso de participación ciudadana, que no puede ser formal, sino material. Así mismo, hay que efectuar discusiones amplias y objetivas con los gremios económicos, las organizaciones sociales, las localidades, los profesionales y, en general, con toda la ciudadanía, promoviendo un acuerdo alrededor del plan, pues, como ya se señaló, este constituye el sustento de su calidad de vida.   Luego de consolidar el documento final del proyecto, se presenta al concejo municipal o distrital, que debe estudiar el proyecto en las mismas condiciones jurídicas de cualquier proyecto de acuerdo, conservando, por supuesto, la facultad de negar el proyecto, por razones técnicas o jurídicas.   Cualquier interpretación distinta originaría la denegación de la facultad constitucional señalada en el artículo 313 de la Constitución Política.   Solo si el concejo municipal no se pronuncia en el término legal previsto, o que se pronuncie negando el proyecto por razones que no tengan carácter técnico o jurídico, el alcalde queda facultado para su expedición por decreto, que, por supuesto, tendrá fuerza de acuerdo.   Este procedimiento, se encuentra establecido, fundamentalmente, para garantizar la eficacia del derecho de participación ciudadana, consagrado por la formación de la acción urbanística, previsto en el artículo 4º de la Ley 388.   Otros contenidos Por otra parte, desde el punto de vista sustantivo, los contenidos del POT deben ser cumplidos en su totalidad, pues constituyen la garantía del ejercicio de los objetivos y principios señalados en los artículos 1º y 2º de la Ley 388.   Así, el POT tiene que delimitar y precisar los perímetros del suelo urbano, de expansión, suburbano y rural, con fundamento en las razones técnicas señaladas en la ley, las cuales deben estar sustentadas en el DTS. De esta manera, el perímetro urbano, que tiene que coincidir con el perímetro de servicios, será examinado en materia de existencia y capacidad de redes de servicios públicos domiciliarios y conexión vial.   El POT debe evaluar el territorio municipal en materia de malla vial, por lo cual la cartografía tiene que incluir el dimensionamiento, perfil y localización de la malla vial arterial e intermedia y sus intersecciones, para constituir sobre ellas las reservas necesarias.   Igualmente, señala, con precisión, los suelos sujetos a riesgo tecnológico, por inundación y por remoción en masa, en sus intensidades de riesgo, determinando, con claridad, cuáles son sujetos a mitigación y cuáles no, de tal forma que exista certeza jurídica sobre su destinación y uso.   De otro lado, indica los elementos conformantes del sistema de espacio público, con lo cual genera seguridad, tanto para ciudadanía como para propietarios, de la localización de aquellos que constituirán zonas de carácter metropolitano o urbano y reglamentando, sin lugar a equívocos, las exigencias de aquellos espacios que se originarán en la escala zonal o local como consecuencia de las cargas locales para el tratamiento de desarrollo y renovación urbana.   Redes, infraestructura y suelos Es fundamental que el POT estipule, como consecuencia de contar con un DTS con estudios completos, las redes e infraestructura existente y proyectada de servicios públicos domiciliarios, para que las decisiones sobre perímetros, tratamientos, usos del suelo y edificabilidades ofrezcan certeza técnica y jurídica a sus destinatarios.   Finalmente, debe contener la clasificación adecuada y concertada de los usos del suelo y condiciones de edificabilidades, que oriente un sistema de reparto de cargas y beneficios que sea equitativo y sujeto a la ley, con el fin de que sea el resultado de análisis económicos, financieros y sociales serios, que se vea claramente sustentado en el DTS y que constituya una fuente real de financiación del desarrollo urbano.   Solamente cuando seamos capaces de construir POT que se sujeten al debido proceso y que contengan los estudios necesarios para que incluyan todas las decisiones que exige la ley, podremos ofrecer seguridad jurídica a sus destinatarios, que, además, garantizarán instrumentos que constituyan base para una mejor calidad de vida de sus habitantes y condiciones que logren atraer mayor inversión.