Elementos para un debate sobre unidad republicana, descentralización, autonomía territorial y federalización

César Augusto Molina Saldarriaga

Abogado, especialista en Derecho Administrativo y magíster en Diseño del Paisaje

Docente de la Universidad Pontificia Bolivariana, seccional Medellín

El 8 de mayo de 1863, se expidió la Constitución Política de los Estados Unidos de Colombia. Los días 8 y 9 de mayo del presente año, la Federación Nacional de Departamentos y la Gobernación de Antioquia lideraron el evento Conmemoración 160 años de la Constitución de los Estados Unidos de Colombia de 1863. Convención ‘Colombia Federal, Colombia Unida’. El encuentro constituyó un espacio académico y político para debatir el alcance, los resultados y los retos del proceso de descentralización y la autonomía territorial en el marco del modelo republicano unitario establecido por la Constitución Política de 1991.

En esta columna me ocuparé de revisar el contenido y el alcance que la Corte Constitucional le ha dado a estos tres principios, y los elementos que ha propuesto para resolver las tensiones entre ellos.

La Corte ha definido la naturaleza, el contenido, las características y los límites de los principios de unidad, descentralización y autonomía territorial. Define al Estado unitario como “una organización centralizada a la cual le están subordinados los entes regionales y locales, los cuales, bajo la limitante de la centralización política, ejercen las competencias propias de la autonomía y la descentralización”[1]. Así mismo, reconoce que la Constitución “revela una tendencia marcada hacia la acentuación y profundización de la descentralización y la autonomía concedidas a las entidades territoriales”[2].

Define la autonomía como “como un poder de dirección política que la comunidad de cada localidad, reivindica para sí y ejerce por medio de sus representantes”[3]. Su núcleo esencial está constituido especialmente por “los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses”, y “la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias”[4]. El principio se desarrolla “cuando al definir los caracteres de las entidades territoriales, no sólo les atribuye competencias propias, (…) sino que afirma derechos y consagra poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores”[5]. Su contenido mínimo está definido por los derechos reconocidos en el artículo 287.

Sobre las relaciones entre descentralización y autonomía territorial, considera que el principio de descentralización se materializa cuando a las entidades territoriales se les reconoce autonomía para la gestión de sus intereses, solo limitada por la Constitución y la ley[6]. Relación mediada por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad de las competencias en el ordenamiento territorial, sin que ello signifique un vaciamiento de las competencias asignadas a las entidades territoriales[7]. En este mismo sentido, ha precisado las diferencias entre ambos principios, que entrecruzan sus mecanismos de acción en diversos aspectos, pero responden a visiones diferentes: “la descentralización busca una mayor libertad de las instancias periféricas en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses”[8].

Sobre las tensiones entre unidad y autonomía ha precisado que: la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales es función del legislador[9]; la vigencia de ambos principios impone una realización armónica y no excluyente, “que permita afirmar los intereses locales dentro del marco que delimita el ordenamiento superior”[10], y “las limitaciones a la autonomía resultan aceptables constitucionalmente, cuando son razonables y proporcionadas”[11].

Finalmente, sobre la relación entre los tres principios, ha entendido que son compatibles con fundamento en la soberanía popular (art. 3), ya que descentralización y autonomía no pretenden rivalizar con el carácter unitario de la república, y esto se consigue gracias al carácter democrático, que enuncia el mismo artículo 1º. “La elección de las autoridades propias y los mecanismos de participación popular son elementos especiales de la descentralización política que dota a la entidad del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar los asuntos que conciernan a su territorio y a su población de manera autónoma”[12].

Son estos algunos elementos por considerar en el análisis de las tensiones entre unidad, descentralización y autonomía, en el marco del ordenamiento territorial en Colombia. En una próxima columna me ocuparé de describir las reformas constitucionales que se han introducido al régimen constitucional y que dan cuenta del proceso de recentralización y, más adelante, analizaré críticamente el fenómeno.