Derecho y balance de las obras civiles inconclusas

Luis Carlos Pineda Téllez

Magíster en Derecho, Gobierno y Justicia

A cuatro años de la entrada en vigencia de la Ley 2020 del 2020 conocida como el Registro de Obras Civiles Inconclusas, cuyo principal propósito consistía en evaluar y dar un tratamiento técnico, físico o financiero a las infraestructuras fallidas con cargo a recursos públicos, son varias las reflexiones que se suscitan frente a su aplicabilidad. La citada ley resultaba novedosa en aspectos de fondo y trámite frente a la resolución de la problemática de los “elefantes blancos” (término más costumbrista que jurídico) y que se ubican en cuatro puntos principales: 

(i) A fin de evitar un indebido uso y una errónea apropiación del término “elefante blanco” se empezó a hablar de obra civil inconclusa, definiéndola en la mencionada ley (art. 2º, lit. a)  como: “Construcción, mantenimiento, instalación o realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago, que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada”.

(ii) Igualmente, como insumo para el control fiscal y, de paso, para evitar especulaciones frente a la evaluación cuantitativa o número de las infraestructuras fallidas en Colombia, se creaba el Registro de Obras Civiles Inconclusas, como “un sistema que contiene los datos sobre obras inconclusas en todo el territorio nacional. El inventario (…) reportado por las entidades estatales hará parte integral del banco de proyectos de la respectiva entidad” (art. 2º, lit. b).

(iii) La necesidad de establecer un criterio de idoneidad en procesos de selección suponía que las entidades contratantes tendrían en cuenta las anotaciones vigentes en el registro correspondiente al momento de evaluar los factores de ponderación de calidad.

(iv) Establecer los responsables del registro e inventario de obras inconclusas, siendo la Contraloría General de la República (CGR) responsable respecto del registro y los ministros, gerentes, presidentes, directores, superintendentes, gobernadores, alcaldes y demás representantes legales de entidades estatales y ordenadores del gasto de quien dependa la toma de decisiones sobre la materia respecto del reporte e inventario.

Como se evidencia, la concepción y los propósitos de la Ley 2020 de 2020 gozan de notable practicidad y utilidad, pero con una gran deuda en su aplicabilidad, pues, a la fecha, el Estado colombiano sigue presentando grandes dificultades en la prestación de servicios públicos esenciales, en gran parte debido a la ausencia de infraestructura de calidad. (Lea La preocupante radiografía de las obras inconclusas en Colombia)

Recientes informes (Revista Economía Colombiana, CGR, 2022, pág. 71) identifican 1.773 proyectos de infraestructura fallida por 14 billones de pesos, afectando principalmente sectores como educación, agua potable y transporte entre otros:

Acudiendo a denuncias ciudadanas y recientes pronunciamientos de órganos de control, las principales causas que inciden en la existencia de las obras civiles inconclusas devienen de la inobservancia del principio de planeación (riesgo previsible), indebido entendimiento y aplicabilidad de figuras como “items no previstos” (riesgo imprevisible), falta de idoneidad del contratista, ausencia de supervisión e interventoría, indebido manejo del anticipo, mayor permanencia en la obra, entre otros.

A pesar de los esfuerzos de entidades de control y del valor civil de veedurías y ciudadanía en ejercicio del control social, persisten las dificultades en la terminación de obras necesarias para la comunidad, existiendo pendientes que bien pueden abordarse desde la debida implementación de la Ley 2020 en coordinación con el Estatuto General de la Contratación Pública.

Una tarea inmediata supone la revisión de los deberes que le asisten a los mandatarios territoriales y gerentes públicos en la implementación de la menciona ley, entre ellos: el cumplimiento del reporte de obras inconclusas dentro de los términos establecidos (art 11); la incorporación de la política en los planes de desarrollo (art. 11); abordar con contratistas, concesionarios y entidades como Colombia Compra Eficiente la unificación de criterios de calidad para tener en cuenta en procesos de selección por la inclusión de contratistas en el Registro de Obras Civiles Inconclusas (art. 6º); verificar con urgencia la disponibilidad de recursos y el impacto fiscal que supone el cumplimiento de las obligaciones conforme al marco fiscal de mediano plazo y la regla fiscal de cada entidad (art 13).

Evitar las obras civiles inconclusas conlleva una evaluación inmediata de la ley y el acompañamiento permanente de la comunidad jurídica a la ciudadanía, órganos de control y las entidades públicas.

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