Novedades en el proceso sancionatorio ambiental: Ley 2387 del 2024

Jorge Iván Hurtado Mora

Profesor Investigador Universidad Externado de Colombia

Consultor en Derecho Ambiental

Expedido el primer bloque normativo que sucedió a la Constitución Política, el sistema sancionatorio presentaba serios reparos, entre otras, por las siguientes causas: (i) el tipo de sanciones lo preveía la Ley 99 de 1993, pero el procedimiento para su imposición se remitía al vertido en el Decreto 1594 de 1984; (ii) no había un trámite unificado, pues existían varios procesos, dependiendo el sector o ámbito vulnerado, y (iii) la inexistencia de criterios para cuantificar las multas, como método recurrente de sanción.

Lo anterior, llevó a la expedición de la Ley 1333 del 2009, estatuto que (i) unificó el proceso sancionatorio ambiental, (ii) definió una serie de etapas secuenciales para establecer la responsabilidad del investigado, (iii) implementó la indagación preliminar solo en caso de no tener certezas sobre la necesidad o no de iniciar el proceso y (iv) estableció la presunción de culpa del investigado, tema que en la actualidad sigue siendo objeto de debate por su evidente confrontación con los ineludibles de presunción de inocencia y debido proceso dispuestos en la Carta de 1991.

Revisado el proceso consignado en el estatuto del 2009 y hechos los respectivos balances, se determinó la necesidad por parte del legislador de ajustar algunas etapas y crear otras que le permitieran a la autoridad hacer más eficaz su potestad, pero también al investigado encontrar algunas alternativas que minimizarán la carga de censura, o, en otros casos, reemplazar la imposición de la sanción a cambio de la implementación de medidas correctivas o compensatorias.

Esto arrojó como resultado la expedición de la Ley 2387 del 2024, mediante la cual se modifica parcialmente la Ley 1333 del 2009.

Modificaciones introducidas por la Ley 2387 del 2024

 

Se adiciona un artículo con las definiciones de daño ambiental, medidas de compensación y medidas de compensación. Esta inclusión es de toda importancia para el proceso, pues técnicamente se determina en qué circunstancia se puede hablar de la concreción de daño, lo cual permitirá abrir la posibilidad de adelantar el sancionatorio más allá de la mera infracción. De otra parte, si están científicamente definidas las medidas allí descritas, la autoridad podrá secuencialmente definir cuál, en cada caso, debe imponerse.

Régimen de infracciones

 

Del mismo modo, se adicionan tres parágrafos al artículo 5º de la Ley 1333 de 2009. El tráfico ilegal, maltrato, introducción y trasplante ilegal de animales silvestres constituye infracción ambiental. Se excluye de la competencia de las autoridades ambientales en el marco de este proceso, los casos incumplimiento de obligaciones sin contenido ambiental, las cuales se regirán por el artículo 90 de la Ley 1437 de 2011. Por el contrario, los de contenido ambiental, como las licencias ambientales, ante incumplimiento de las obligaciones allí establecidas, correrán la suerte de una infracción ambiental.

Alegatos de conclusión

 

Se formaliza esta etapa prevista en el artículo 48 de la Ley 1437 del 2011, pero supedita su concesión a cuando se hayan practicado pruebas en el periodo respectivo. Esta figura, por demás garantista, se venía aplicando bajo el criterio interpretativo de cada autoridad; con esta inclusión, se vuelve una etapa obligatoria si se materializa el requisito ya mencionado.

Determinación de la responsabilidad y sanción

 

Se amplia en 80 días el momento para determinar la responsabilidad e imponer sanción o exonerar, el cual se contará desde el vencimiento del término para presentar descargos o alegatos de conclusión, según fuere el caso. De igual forma, se establece la imposición de medidas de corrección y compensación para reparar el daño causado, en caso de que este se concrete.

Suspensión y terminación anticipada del proceso por corrección y/o compensación ambiental

 

Quizás esta es una de las novedades más importantes que introduce la norma modificatoria, pues da la posibilidad al presunto infractor de proponer medidas técnicas que permitan reestablecer el equilibrio ambiental, y se suspende para ello el proceso sancionatorio. Algunos aspectos relevantes: (i) el infractor presentará una garantía que ampare el cumplimiento de las obligaciones y los costos de las medidas; (ii) la suspensión será máximo por dos años, que se puede ampliar por un año más; (iii) durante la suspensión, no corre el término de caducidad; (iv) comprobada la implementación de las medidas en debida forma, la autoridad declarará la terminación anticipada del proceso sancionatorio sin que se constituya un antecedente para el investigado.

Disolución, reorganización, reestructuración, liquidación o insolvencia

 

Este artículo adicionado supone una notable importancia, pues busca garantizar que, ante cualquiera de estas modulaciones de la empresa, el investigado lo informe de manera inmediata a la autoridad que adelanta el proceso, lo que constituye, adicionalmente, las garantías que amparen el pago de las obligaciones que se puedan generar como consecuencia del proceso sancionatorio. Con ello se neutraliza la temeridad de quien, por librarse de una sanción ambiental, promueva una de estas variables.

Duración del proceso y plan de descongestión

 

Iniciado el proceso sancionatorio, la autoridad no podrá exceder el término de cinco años para concluirlo. Se podrá prorrogar por un término igual, cuando existan medie causa que lo justifique.

Otro aspecto importante se centra para la autoridad en la necesidad de formular un plan de descongestión de los procesos que lleven más de 15 años y estén próximos a cumplir 20. Los procesos incluidos en el plan deben resolverse en tres años.

Se pone en evidencia la ambigüedad en la redacción de este precepto, pues en lugar de darle claridad a la autoridad sobre los términos y las diferentes variables que se desprenden ante casos puntuales, la somete nuevamente a un universo amplio de interpretaciones que permiten con eficacia cumplir con el objeto del plan.

Otros aspectos que modula la Ley 2387 de 2024

 

- Se actualizan las autoridades titulares de la potestad sancionatoria, que no estaban o se encontraban con otra denominación en la Ley 1333 de 2009. Se extiende a otras autoridades la facultad a prevención como a las delegaciones de asuntos ambientales de la Armada Nacional, el Ejército Nacional, la Fuerza Área Colombiana y la Policía Nacional.

- La amonestación escrita deje de ser una medida preventiva para convertirse en una sanción.

- Se aumenta el monto máximo de la multa de 5.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV) a 100.000 SMLMV.

- Se elimina de la lista de sanciones al trabajo comunitario. No obstante, en otro artículo se prevé la posibilidad de imponerlo como sanción principal ante la incapacidad socioeconómica del infractor; también, podrá fungir como sanción complementaria.

- Se modifican las causales de cesación del procedimiento, y se extiende la primera causal a las personas jurídicas en el caso en que se presente su liquidación definitiva. Se reemplaza la causal “inexistencia del hecho investigado” por “que el hecho investigado no sea constitutivo de infracción ambiental”.

- Se adiciona artículo sobre la confesión. Se incentiva la misma al advertir que quien confiese la conducta antes de iniciar el proceso tendrá una reducción del 30 % del monto de la multa, y un 15 %, si lo hace antes de que la autoridad profiera el auto de formulación de cargos. No procederá la confesión en caso de flagrancia.

Aspectos que deberá reglamentar el Gobierno Nacional

 

- Las definiciones de daño, medidas de corrección y compensación.

- Metodología, criterios de formulación y requisitos para utilizar las sanciones pecuniarias en acciones de restauración ecología.

- Criterios para imponer multas basados en la magnitud del daño y las condiciones socioeconómicas del infractor.

- Servicio comunitario y cursos obligatorios ambientales.

Es imperativo que el Gobierno Nacional efectivamente reglamente las cuestiones que la ley le encomienda y en los plazos establecidos, pues su omisión impide que la autoridad cuente con criterios claros de cómo proceder en cada etapa y aspecto del proceso. Se ha vuelto costumbre reiterada la moratoria del ejecutivo en postergar el ejercicio reglamentario generando con ello una especie de limbo jurídico.

A manera de conclusión

 

- Siempre serán de recibo las revisiones y/o modificaciones normativas que le permitan a la administración tener sustentos claros y eficaces para desempeñar en este caso su potestad sancionatoria en materia ambiental.

- El reto para el legislador es proveer a la autoridad de una norma bien estructurada desprovista de ambigüedades que, al final, puedan aumentar la complejidad precisamente buscada a erradicar en los procesos.

- No puede haber dilaciones en la reglamentación que la norma impone, pues, precisamente, lo que busca este ejercicio es ampliar el rango de parámetros necesarios para dar alcance al concepto de daño o fijar criterios claros para la tasación de multas.

- La posibilidad de suspender y terminar anticipadamente el proceso por la aplicación de medidas correctivas y compensatorias es, sin duda, una gran prerrogativa tanto para la autoridad (que puede con eficacia lograr el restablecimiento de los equilibrios ambientales vulnerados por la infracción o la generación de un daño), como para el investigado que ve en esta figura la posibilidad de exonerarse de una sanción. Sin embargo, no puede convertirse en un trámite administrativo paralelo, que le origine a la autoridad, una nueva causa de moratoria que riña con el objetivo buscado.

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