La Constitución Política de 1991 y la tributación

Juan Rafael Bravo Arteaga

Miembro de la Academia Colombiana de Jurisprudencia

 

Al conmemorar en el presente año la promulgación hace 30 años de la Constitución colombiana de 1991, es bueno destacar sus realizaciones en las diferentes ramas del Derecho, entre las cuales está el derecho tributario.

 

El derecho constitucional tiene por objeto fundamental estructurar el Estado de derecho al reconocer las garantías esenciales de las personas, señalar sus obligaciones y determinar las funciones de los poderes públicos, su organización básica y su forma de operar.

 

Siendo los tributos el principal recurso económico del Estado moderno, resulta apenas natural que las constituciones establezcan unos principios fundamentales en la materia, así como una regulación básica con respecto al funcionamiento de la hacienda pública.

 

Si se examinan los textos de la Constitución Política de 1991, se advierte que allí están consagrados sus principios tributarios fundamentales, algunos de los cuales son reproducidos de la Constitución de 1886, al tiempo que otros representan una innovación muy importante en cuanto a garantías otorgadas a los particulares con respecto a los alcances de la tributación.

 

A continuación, se analizan los principios fundamentales de la tributación expresados en la Constitución vigente.

 

La obligación de pagar los tributos

 

En primer lugar, el artículo 95 de la Carta Política, al enumerar los deberes de la persona y del ciudadano, menciona la obligación de “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, dentro de conceptos de justicia y equidad”.

 

Por el simple hecho de pertenecer a una comunidad humana, todos los individuos que la componen están obligados a procurar el bien común, dando cumplimiento a las obligaciones tributarias, las cuales están legitimadas por la realización del bienestar general de la sociedad.

 

El principio de la legalidad

 

Del mismo modo, hay que señalar que el principio de la legalidad de los tributos está consagrado en el artículo 150, sobre facultades y prohibiciones al Congreso de la República, y también en el artículo 338.

 

El numeral 11 del artículo 150 establece que el Congreso Nacional tiene la función de “establecer las rentas nacionales”, así como también el numeral 12 determina la facultad de “establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”. De esta forma, se sigue la norma proveniente del derecho anglosajón, asimilada en la actualidad por el derecho universal, conforme a la cual “no taxation withount representation”.

 

También es muy importante destacar lo dispuesto en el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, conforme al cual el Congreso no puede revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias “para decretar impuestos”. Es preciso recordar que, en los últimos años de la vigencia de la anterior Constitución, se había difundido mucho la tendencia a legislar en materia tributaria por medio de decretos-leyes, pues se consideraba que era conveniente preservar la redacción de las normas tributarias de la introducción de textos distanciados de la técnica jurídica, propia de esta clase de regulaciones.

 

El artículo 338 de la Constitución, en su inciso primero, establece que, “en tiempos de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales podrán imponer contribuciones”. Lo anterior significa que los tributos deben estar regulados por normas emanadas de tales entidades, pero no que cualquiera de ellas pueda establecerlos autónomamente. En dicho inciso está consagrada una jerarquía de poderes, por virtud de la cual las asambleas y los concejos, al establecer los tributos locales, deben actuar “de conformidad con la ley”, la cual es expedida por el Congreso de la República. Así lo establecen el ordinal 4º del artículo 300 de la Carta para las asambleas departamentales y el ordinal 4º del artículo 313 para los concejos municipales.

 

Termina el inciso 1º del artículo 338 de la Constitución haciendo una reserva normativa, por virtud de la cual: “La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos”. Lo anterior significa que los elementos esenciales que configuran la obligación tributaria deben estar directamente en las leyes, las ordenanzas o los acuerdos, nunca en los decretos de las respectivas autoridades administrativas. Solamente, de manera excepcional, según el inciso tercero del artículo 338 de la Carta Política, la tarifa de las contribuciones y las tasas, que son especies de tributos diferentes de los impuestos, pueden ser fijadas por las autoridades administrativas, pero los métodos aplicables para fijarlas deben estar regulados por las ordenanzas o acuerdos.

 

El principio de la irretroactividad

 

El inciso segundo del artículo 363 de la Constitución Política claramente establece: “las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”. Lo anterior significa que los hechos que dan nacimiento a los tributos deben configurarse con posterioridad a la vigencia de la ley que los crea. Una norma semejante solo ha regido en nuestra Constitución con respecto al derecho penal, conforme al artículo 26 de la Constitución de 1886 y el artículo 29 de la actual, que, respectivamente, señala: “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa”.

 

Es verdad que también ha existido en la Constitución el principio del respeto por los derechos adquiridos, “con arreglo a las leyes civiles”, según los artículos 30 y 58 de la Constitución anterior y de la actual, respectivamente, pero es preciso tener en cuenta que se trata de cuestiones diferentes.

 

En efecto, la prohibición de aplicación retroactiva se refiere a que solo puede surgir una responsabilidad o una obligación conforme a una ley preexistente al hecho que da origen a la responsabilidad o la obligación. En cambio, el respeto por el derecho adquirido trata del efecto jurídico de una ley que consagra un derecho como consecuencia del acaecimiento de un hecho jurídico previsto en una norma legal.

 

La jurisprudencia constitucional, tanto de la Corte Suprema de Justicia, antes de 1991, como de la Corte Constitucional, bajo la actual Constitución, ha reconocido el respeto del derecho de un contribuyente a una exención o un tratamiento favorable que se ha configurado al amparo de una norma legal, pues ha considerado que por “leyes civiles” debe entenderse las leyes aplicables a los particulares.

 

En el inciso quinto del artículo 338 de la Constitución de 1991, se establece que en los impuestos llamados “de periodo”, en los cuales “la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado”, como es el caso del impuesto de renta, la nueva ley no puede aplicarse sino en el periodo siguiente a la vigencia de la norma. Es esta una garantía muy importante para los contribuyentes, porque bajo la vigencia de la Constitución anterior, las leyes reformatorias de la tributación sobre la renta podrían ser aplicadas con respecto a todo el periodo fiscal en el cual se promulgaba la nueva ley. Tal práctica había sido avalada por la Corte Suprema de Justicia, como tribunal constitucional de la época.

 

El principio de la equidad

 

Conforme al concepto de Aristóteles, al cual ha hecho referencia la Corte Constitucional[1], la equidad en las relaciones sociales consiste en tratar igual a los iguales y diferente a los diferentes. Ahora bien, al comparar una determinada situación con la de un tercero, es natural que aparezcan semejanzas y diferencias, entonces, según la Corte Constitucional[2], es preciso determinar si son más importantes las semejanzas o las diferencias, para concluir si el caso debe tener un tratamiento igual o diferente a los otros.

En todo caso, es claro que la Constitución de 1991, en sus artículos 95 y 363, establece que los tributos deben estar determinados conforme a “los conceptos de justicia y equidad”.

 

Conforme a lo dicho, se puede concluir que en esta materia no existen criterios absolutos, sino que en cada caso es preciso formular un juicio de equidad mediante la comparación con terceros casos, a fin de concluir si son más importantes las semejanzas o las diferencias y si el tratamiento debe ser igual o puede ser diferente.