¿Qué implica para Colombia la ratificación del Acuerdo de Escazú?

Daniel Ospina Celis

Investigador de Dejusticia

El pasado 5 de noviembre, el presidente de la República sancionó la Ley 2273 del 2022, mediante el cual ratifica el Acuerdo de Escazú como legislación nacional. ¿Qué dice realmente el Acuerdo de Escazú? ¿A qué se obliga el país al ratificarlo? ¿Supone grandes cambios a la forma en la que se manejan los asuntos ambientales? Aunque en algunos asuntos como los de participación ambiental Escazú impone nuevas e interesantes obligaciones para el país, sus grandes aportes no se derivan tanto de sus reglas específicas, sino de su valor simbólico, de la forma en la que se reglamente y de la posibilidad de hacerle seguimiento a su cumplimiento.

El Acuerdo de Escazú es un acuerdo regional de los países de América Latina y el Caribe que busca, principalmente, materializar el Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992. Este principio hace explícito que en asuntos ambientales es necesario que se interrelacionen tres “derechos de acceso”: (i) el acceso a información ambiental, (ii) el acceso a la participación ambiental y (iii) el acceso a la justicia ambiental. Veinte años antes de que Latinoamérica adoptara el Acuerdo de Escazú, los europeos adoptaron el Convenio de Aarhus para desarrollar el Principio 10 de Río.

Inspirándose en los acuerdos de Río y Aarhus, Escazú retoma los tres asuntos sobre los que la comunidad internacional ha puesto énfasis (los derechos de acceso) y le agrega uno propio de la región: la protección a defensores de derechos humanos en asuntos ambientales. Veamos algunas reglas específicas en estos cuatro temas.

Acceso a la información ambiental

El acceso a la información tiene dos facetas: la transparencia activa y la transparencia pasiva. Escazú trae normas sobre ambas. Por un lado, ordena a que las autoridades públicas pongan a disposición de la ciudadanía cierta información proactivamente (transparencia activa). Por el otro, insiste en que las autoridades públicas entreguen adecuadamente información ambiental cuando una persona la solicita directamente (transparencia pasiva).

Para determinar el alcance de ambas medidas, Escazú define información ambiental como cualquier información relativa al medioambiente, los riesgos ambientales o los posibles impactos ambientales de una actividad. Esto incluye, por ejemplo, el listado de zonas contaminadas, las evaluaciones de impacto ambiental, las licencias o permisos ambientales otorgados o los estudios sobre el cambio climático en el país. Al ratificar el Acuerdo, cada Estado se compromete a garantizar el derecho de acceso a la información ambiental que está en su poder, bajo su control o custodia.

Lo anterior significa que cualquier persona tiene derecho a conocer cualquier información relacionada con el medioambiente que tenga cualquier entidad pública en el país. Las autoridades públicas solo podrán negar el acceso a la información ambiental conforme a la legislación nacional especializada en la materia, que en este caso es la Ley 1712 del 2014. El único motivo válido para no entregar la información es demostrar que hacerlo causaría un daño presente, probable, específico y significativo que supera el interés público en conocer dicha información.

En lo relacionado con el acceso a la información, Escazú no trae estándares mucho más exigentes de los que ya se encuentran en la Ley 1712, pero esto no quiere decir que no sea novedoso en absoluto. El Acuerdo insiste en que la información ambiental debe ser comprensible. En el país, el asunto de la comprensibilidad de la información todavía no se ha discutido y no existen criterios claros al respecto. Es el momento de crearlos y de garantizar que la ciudadanía pueda acceder a información que sea capaz de entender.

Participación en toma de decisiones

Según la Corte Constitucional, en Colombia existe un déficit de protección constitucionalmente inadmisible al derecho a la participación ambiental. El ordenamiento jurídico no garantiza de forma específica la participación de las comunidades cuando se desarrollan, por ejemplo, actividades de exploración o explotación de recursos naturales que las puedan afectar.

El artículo 7º del Acuerdo se encamina precisamente a garantizar dicha participación en los “procesos de toma de decisiones” que puedan tener impactos significativos en el medioambiente o en la vida de las comunidades. Esto implica dos cosas grandes. Por un lado, se debe informar a la ciudadanía cuáles son los procesos en los que se toman decisiones ambientales, cuáles son las autoridades responsables y cómo se puede participar. Por otro lado, en todos los procesos debe existir una oportunidad para que la ciudadanía presente observaciones, haga comentarios o formule preguntas. Estas observaciones deben ser tenidas en cuenta y las preguntas resueltas antes de tomar cualquier decisión.

En Colombia, es difícil conocer cuáles son los procesos de toma de decisiones ambientales y en muy pocos la ciudadanía tiene la oportunidad de presentar observaciones. Uno de los escasos escenarios de participación es la audiencia pública ambiental en el trámite de licenciamiento ambiental. Pero se trata de un mecanismo insuficiente, que no ha logrado garantizar la participación efectiva de las comunidades.

Le queda la tarea al Gobierno de reglamentar cómo será la participación en cada uno de los procesos en los que se toman decisiones relacionadas con el medioambiente. No es una tarea fácil. Se debe regular la participación del público en escenarios tan variados como la delimitación de zonas de reserva forestal o la formulación de un estudio de impacto ambiental.

Acceso a la justicia

El artículo 8º del Acuerdo reconoce que existe un derecho de acceso a la justicia en asuntos ambientales para impugnar y recurrir decisiones-acciones sobre el acceso a la información ambiental, decisiones-acciones sobre la participación pública en procesos ambientales, o decisiones-acciones que afecten o puedan afectar negativamente al medioambiente. Mejor dicho, las personas tienen derecho a acudir a los jueces al menos en tres momentos: (i) cuando no se les entrega la información ambiental que solicitaron, (ii) cuando no se les permite participar en los procesos de toma de decisiones ambientales y (iii) cuando existe un riesgo de que se afecte el medioambiente.

En Colombia, la Ley 1712 prevé que se puede acudir al juez de tutela cuando las autoridades públicas no entregan la información solicitada. En cambio, aunque la acción popular ha servido como mecanismo judicial para impedir que un proyecto o actividad afecte negativamente el ambiente, el acceso a la justicia ambiental todavía no es una realidad. Del mismo modo, no existe una reglamentación específica para proteger el derecho a la participación ambiental judicialmente más allá de la acción de tutela.

Por eso, el Estado colombiano tiene el reto de desarrollar cinco elementos específicos que trae Escazú sobre el acceso a la justicia. Se deben implementar: (i) órganos estatales con conocimientos especializados en asuntos ambientales; (ii) legitimación activa amplia en defensa del medioambiente de conformidad con la legislación nacional; (iii) posibilidad de interponer medidas cautelares; (iv) mecanismos oportunos de ejecución y cumplimiento de órdenes judiciales y (v) mecanismos de reparación.

Defensores de derechos humanos en asuntos ambientales

El último artículo temático del Acuerdo de Escazú es el 9º, que trata sobre las medidas para promover los derechos de los defensores ambientales. Su numeral 2º indica que cada Estado debe tomar las medidas adecuadas para proteger y promover los derechos a la vida, integridad personal, libertad de expresión, derecho de reunión y derecho de circular libremente de los defensores de derechos humanos en asuntos ambientales. Así mismo, el numeral 3º ordena que cada parte tome acciones para prevenir y sancionar los ataques y las amenazas que estas personas puedan sufrir.

El Acuerdo no ahonda en cómo se deben aterrizar estas garantías a la vida y a la seguridad de los defensores ambientales, por lo que dependerá, en gran medida, de la reglamentación local. Por ahora, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Minambiente) prometió crear una estrategia de acompañamiento a defensores ambientales, pero no ha especificado cómo será.

Este es uno de los retos más grandes en la implementación y la reglamentación del acuerdo por un motivo fácil de ver: no tiene mucha relación con los asuntos ambientales y las autoridades encargadas de velar por el cumplimiento de Escazú son las ambientales. ¿Podrá el Minambiente articularse adecuadamente con las entidades encargadas de la defensa de los derechos humanos y la seguridad ciudadana?

El Acuerdo de Escazú es una gran oportunidad para crear estrategias normativas y de política pública para atender adecuadamente sus cuatro temáticas principales. Es cierto que en algunos asuntos específicos ya existen normas internas, pero no necesariamente aplicadas al contexto ambiental o sensibles a las particularidades del sector. Como sea, la ratificación del Acuerdo es apenas el primer paso para lograr la democracia ambiental. Si no se reglamenta adecuadamente, su ratificación es inane. Ojalá el gobierno Petro sepa enfrentar los retos que presenta haberse comprometido internacionalmente con Escazú.