El problema de la vigencia de los nuevos procedimientos disciplinarios

Alexandra Baquero Neira

Ex-Procuradora Delegada para Asuntos Presupuestales y consultora independiente

Como es de público conocimiento, a partir del próximo 28 de mayo entrará a regir la Ley 1952, sancionada el pasado 28 de enero, por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario (CGD) y se derogan algunas disposiciones de la Ley 1474 del 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario. Así mismo, el artículo 265 de la nueva normativa dispone la derogatoria íntegra, sin condicionamiento alguno, del actual Código Disciplinario Único (CDU), contenido en la Ley 734 del 2002.

Así, pues, a partir del 28 de mayo del 2019, dejarán de regir las normas que en dicha Ley 734 regulan los procedimientos disciplinarios, por lo cual no resultará válido continuar aplicándolas, con excepción de aquellos procesos disciplinarios específicos que para esa fecha ya estuvieren en curso y respecto de los cuales se hubiere proferido auto de apertura de investigación disciplinaria o de citación a audiencia, puesto que esa es la única previsión que en materia de tránsito de legislación establece el artículo 263 de la Ley 1952.

Y ocurre que tanto para los procesos disciplinarios que en la fecha en que cobre vigor el nuevo CGD ya estuvieren en curso, pero todavía no tuvieren auto de apertura de investigación o de citación a audiencia, como para los procesos disciplinarios nuevos que deban iniciarse con posterioridad al señalado 28 de mayo del 2019 y que no se deban regir por ordenamientos especiales, al menos durante los siguientes 14 meses al inicio de dicha vigencia, no será posible aplicarles los procedimientos disciplinarios consagrados en la novísima codificación, porque así lo dispone de manera expresa su artículo 265.

Ciertamente, el citado artículo 265 determina, de manera imperativa, que todo el título IX del nuevo CGD, contentivo de la regulación relativa al procedimiento, dentro del cual se encuentran el régimen relativo a las etapas de “indagación previa” (arts. 208 a 210); “investigación disciplinaria” (arts. 211 a 216); “suspensión provisional y otras medidas” (arts. 217 a 219); “cierre de la investigación y evaluación” (arts. 220 a 224); “juzgamiento” (arts. 225 a 233) y “segunda instancia” (arts. 234 y 235), además de lo dispuesto en los artículos 33, 101, 102 y 254, únicamente “entrarán en vigencia dieciocho (18) meses después de su promulgación”.

Lo anterior obliga a preguntar, entonces, cuáles podrán ser los procedimientos que se deban observar en relación con los nuevos procesos disciplinarios y con aquellos pre-existentes que no hubieren tenido auto de apertura o de citación a audiencia, dado que durante los 14 meses siguientes al 28 de mayo del 2019 no será posible aplicarles las normas procedimentales del anterior CDU -porque para ese momento ya estarán derogadas-, como tampoco será válido aplicarles las disposiciones procesales del nuevo CGD, porque su vigencia se encontrará expresamente diferida hasta el 28 de julio del año 2020, cuando sobrevenga el vencimiento del mencionado plazo de 14 meses.

Remisión a otras normas

En cuanto se asuma -al margen de lo discutible que pueda ser este supuesto- que durante ese lapso de 14 meses no estarían contemplados en el CGD los procedimientos correspondientes, en vista de que las normas que los consagran no habrían entrado aún en vigencia, podría acudirse entonces a la aplicación de la disposición de integración normativa que consagra esa misma codificación en su artículo 22, según la cual “en lo no previsto en esta ley se aplicará lo dispuesto en los Códigos de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, General del Proceso, Penal y Procedimiento Penal en lo que no contravengan a la naturaleza del derecho disciplinario”.

Al respecto conviene mencionar que los códigos en relación con los cuales debe realizarse dicha integración normativa no se encuentran enunciados de manera desordenada o caprichosa, sino que dicho listado refleja un orden razonable e importante que debe respetarse, dado que el mismo consulta la naturaleza de los procesos disciplinarios.

Así, pues, en la medida en que los mismos participan de un carácter eminentemente administrativo, resulta natural entonces que sea el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) el que se encuentre en primer lugar dentro del listado que recoge la norma legal citada, lo que, a su turno, también explica la improcedencia de aplicar, en este campo, lo establecido en el artículo 1º del Código General del Proceso (CGP), precisamente, porque la referida naturaleza administrativa de la función disciplinaria evidencia que sus autoridades carecen de iuris dictio.

Ahora bien, al acudir a las disposiciones del CPACA para tramitar las actuaciones disciplinarias que se inicien durante ese interregno de 14 meses, lo primero que se advierte es que tampoco parecería viable la aplicación de las normas de la parte primera que conforman el título del “Procedimiento administrativo sancionatorio”, puesto que el propio artículo 47 excluye expresamente de su campo de aplicación a los procedimientos administrativos regulados “por el Código Disciplinario Único”, que ahora estará sustituido por el CGD.

Así las cosas, para los procesos disciplinarios que aquí se vienen mencionando se abre la opción de que sean válidamente conducidos por los cauces establecidos para el “Procedimiento administrativo general” regulado en los artículos 34 a 45 del CPACA, régimen que, en todo caso, podría resultar insuficiente para responder a todas las particularidades, complejidades y características propias de los procesos disciplinarios.

A lo anterior se agrega que varias de ese número reducido de disposiciones que forman parte del mencionado procedimiento no tendrán -o no podrán tener- aplicación en los procesos disciplinarios, so pena de desnaturalizarlos, tal como ocurre con los artículos 37 y 38 del CPACA, en vista de que se ocupan de regular la actuación de terceros, lo que comprendería al propio peticionario o quejoso, quien, según la regla general que impera en el Derecho Disciplinario, no podría tener la condición de sujeto procesal con la única excepción referida a las víctimas de conductas violatorias de derechos humanos, del Derecho Internacional Humanitario o de acoso laboral.

Figuras inaplicables

En cualquier caso, independientemente de que finalmente se acuda a la aplicación del referido “Procedimiento administrativo general” del CPACA, o incluso si se abre la opción de que en este campo se puedan aplicar válidamente las reglas de procedimiento consagradas en ese misma normativa para los procesos judiciales que cursan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o que se pueda acudir a los procedimientos establecidos en el CGP, todo parece indicar que para los procesos disciplinarios nuevos que se inicien después de mayo del 2019 y durante los 14 meses siguientes no podrá aplicarse la figura de la suspensión provisional del investigado por faltas calificadas como gravísimas o graves, prevista en el artículo 217 del nuevo CGD, como tampoco podrá la Procuraduría General de la Nación o las personerías solicitar la suspensión de procedimientos administrativos, de actos, de contratos o de su ejecución, en los casos y con las formalidades dispuestas para ello en el artículo 219 ibídem.

Así pues, no resulta difícil advertir que esa problemática generada por la que parecería ser una evidente falta de previsión normativa para ese periodo de 14 meses, bien podrá dar lugar a múltiples discusiones, nulidades y otras alegaciones que hasta llegarían, en ciertos casos, a comprometer la responsabilidad patrimonial del Estado por las actuaciones que adelanten o que dejen de impulsar sus organismos de control disciplinario, e incluso también podrían poner en entredicho la responsabilidad disciplinaria o penal de aquellas autoridades disciplinarias que adelanten actuaciones de esa índole sin el correspondiente e imprescindible soporte legal en materia procedimental, de cuya recta y debida aplicación dependerá la efectividad del derecho fundamental al debido proceso de cada disciplinado, tal como lo resalta el propio artículo 12  de la nueva codificación.

Ojalá este asunto pueda ser aclarado rápidamente por las autoridades que lideraron o expidieron el nuevo ordenamiento disciplinario o con la ayuda de pronunciamientos jurisprudenciales que arrojen claridad suficiente y eliminen las inquietudes que esta materia ha generado, pronunciamientos que, sin duda, empezarán a producirse con ocasión de las acciones de tutela que, resulta fácil anticipar, serán ejercidas en varios procesos disciplinarios.   

Agradeceré comentarios: abaquero@strategas.com.co