La lucha contra la corrupción en Italia: entre prevención y represión

 

Paola Severino

Rectora de la Universidad LUISS Guido Carli de Roma y exministra de Justicia de Italia

Especial para ÁMBITO JURÍDICO

 

El problema de la corrupción a menudo puede estar relacionado con los negocios y, por lo tanto, con la vida de una corporación. En realidad, el objetivo de la corporación de maximizar el beneficio, que se combina en ocasiones con la tendencia patológica de algunos representantes de la administración pública a “monetizar” el valor de su función para un interés común, termina dañando la comunidad y la competencia.

 

La prevención y represión de estos fenómenos se han vuelto aún más complejas, debido a la expansión de las áreas operativas de las corporaciones en varios países -con diferentes legislaciones- y porque la corrupción ha asumido, a lo largo del tiempo, diferentes formas y más sofisticadas.

 

Por un lado, en un mundo globalizado, las corporaciones pueden permitirse escoger el país en donde van a establecer su negocio, teniendo en cuenta, además, los beneficios que podrían derivarse de la legislación de la nación elegida. Esto puede considerarse como una especie de “compra” legal y se debe observar que las razones que llevan a una corporación a preferir un determinado país sobre otro -una burocracia débil, la previsibilidad de las decisiones judiciales, la duración razonable de los juicios, el interés de minimizar el riesgo de incurrir en sanciones (en particular, las criminales)- son un factor que afecta, en gran medida, sus elecciones.

 

La corrupción, por otro lado, es un fenómeno complejo y cambiante que ha adoptado una dimensión sistémica y generalizada. Esto significa que se ha incrementado, no con base en un acuerdo único -fuera del contexto general-, sino en un ambiente de interacción estable, un “comercio ilegal” de funciones públicas para el interés privado. Así mismo, la corrupción ha ido claramente más allá del nivel nacional, reuniendo una relevancia transnacional. De este modo, las herramientas tradicionales puestas en marcha para combatirla normalmente resultan ineficientes y no poseen la capacidad de detectar sus nuevas formas de desarrollo.

 

Por estas razones (evitar la penalización de los países que enfrentan más severamente el problema de la corrupción y evitar las lagunas legislativas que pueden facilitar la infiltración delictiva en los países con una legislación más amplia) es que la lucha contra la corrupción debe llevarse a cabo con criterios comunes y medidas homogéneas a escala global. Debe entenderse que la corrupción puede implicar un costo real y significativo para los ciudadanos (en términos de transparencia, calidad y acceso a los servicios y, en última instancia, fortaleza de las normas democráticas), para las empresas (en términos de competencia, nuevas inversiones y ganancias) y, en general, para los países (en indicadores del PIB, crecimiento y bienestar).

 

De ahí que las principales instituciones internacionales han aprobado, activamente, un gran número de iniciativas para prevenir y combatir este importante obstáculo para el desarrollo económico y la competencia leal. Se hace referencia, en particular, a aquellos convenios internacionales -se puede mencionar el Convenio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde) de 1997, la Convención de las Naciones Unidas, abierta para firma en Mérida en el 2003, y el Convenio de Estrasburgo, de 1999- encaminados a armonizar las diferentes legislaciones en estos asuntos, coordinar la criminalización de muchas prácticas corruptas y fomentar las relaciones de confianza entre los países, así como la cooperación mutua.

 

Respaldo normativo

 

En el caso particular de Italia, todos estos insumos internacionales en la lucha contra la corrupción han jugado un papel importante en el proceso de reforma. Por ejemplo, al Convenio de la Ocde de 1997 Italia le debe la introducción en su Código Penal del delito de corrupción internacional y de la confiscación por el equivalente de los productos obtenidos en la corrupción. Este, junto con otros actos supranacionales, ha sido en especial uno de los incentivos más fuertes para la introducción de una responsabilidad penal corporativa en el sistema jurídico italiano.

 

El Decreto Legislativo 231 del 8 de junio del 2001 ha incorporado, en efecto, una forma de responsabilidad (oficialmente etiquetada como administrativa, pero sustancialmente criminal) de personas jurídicas, corporaciones y asociaciones. La responsabilidad corporativa está relacionada con la comisión de delitos tipificados en el decreto -y la corrupción está incluida en este “catálogo”- que son cometidos por partes específicas (gerentes o empleados) en interés o en beneficio de la entidad.

 

Además de estas normas objetivas, la responsabilidad corporativa se basa también en un criterio subjetivo: debe existir una especie de “culpabilidad organizacional” de la corporación, por lo que la empresa puede ser considerada responsable, si no ha adoptado e implementado efectivamente, con anterioridad a la comisión del hecho, un programa de cumplimiento adecuado para prevenir delitos del mismo tipo del cometido. Sin entrar en los detalles de este mecanismo estructurado, es posible decir que la adopción de un programa de cumplimiento adecuado puede excluir la responsabilidad de la corporación -con algunas diferencias importantes según el tipo de persona que cometió el delito- o, bajo ciertas circunstancias previstas por el decreto, puede reducir el monto de las penas pecuniarias y evitar la imposición de sanciones interdictorias.

 

Desde el 2001, por lo tanto, cada vez más corporaciones han adoptado programas de cumplimiento encaminados a la prevención del riesgo y, con el fin de evitar que los delitos enumerados en el Decreto Legislativo 231 del 2001 puedan ser cometidos por sus representantes. De esta manera, la política de gobierno de la corporación se ha convertido en un instrumento importante para prevenir el delito de corrupción, lo mismo que de otros determinados por el legislador que con mayor frecuencia pueden ser ejecutados dentro de una corporación.

 

La lucha contra la corrupción ha continuado en los últimos años manteniendo al legislador italiano muy ocupado. Con la Ley 190 del 6 de noviembre del 2012, y la reciente reforma de 2015, el marco normativo tradicional contra la corrupción ha sido objeto de profundas innovaciones y fortalecimientos, tanto en términos de represión como de prevención. También con relación a estas últimas intervenciones legislativas, la necesidad de cumplir con normas de protección más estrictas, impuestas por las fuentes del derecho supranacional, así como las pertinentes razones político-penales, vinculadas al impacto económico del fenómeno corruptor, han desempeñado, sin duda, un papel fundamental.

 

En cuanto al aspecto punitivo penal -que exige una distinción entre la corrupción en el sector público (arts. 318 y siguientes del Código Penal italiano) y la corrupción en el sector privado (art. 2635 del Código Civil)- el legislador italiano ha modificado notablemente la estructura de los delitos existentes y ha aumentado las sanciones, introduciendo también nuevos delitos -como el comercio de influencia y la inducción indebida de dar o prometer un beneficio -consolidando, así, la respuesta penal.

 

Aún más significativo, la Ley 190 del 2012 y las disposiciones legislativas que siguieron han traído cambios importantes en términos de prevención de la corrupción. Entre ellos, la creación de la Autoridad Nacional contra la Corrupción (Anac) debe ser recordada como una de las principales innovaciones. La Anac se encarga de desarrollar el Plan Nacional Anticorrupción y su misión consiste en prevenir la corrupción en la Administración Pública italiana y en las empresas controladas y subsidiarias, supervisando los contratos públicos y las adquisiciones, implementando la transparencia, orientando los comportamientos de los empleados públicos y desarrollando una intensa actividad reguladora.

 

Resultados

 

Tras haber mencionado las acciones más significativas y recientes contra la corrupción, resulta interesante analizar sus efectos. Es posible decir que Italia ha tomado el camino de una reforma estructural, marcando un cambio (desde la represión a la prevención) en el enfoque de la corrupción, y los resultados de las reformas parecen ser moderadamente positivos: por ejemplo, según el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional, desde el 2012, Italia ha subido 12 posiciones, pasando del 72 al 60.

 

Sin embargo, en términos más generales, es importante destacar que, si bien la prevención y la represión son fundamentales para una estrategia eficaz de lucha contra la corrupción, hay un tercer elemento que es igualmente esencial: la cultura de la legalidad. Educar a las nuevas generaciones y difundir la cultura de la legalidad puede desempeñar un papel decisivo en la lucha contra la corrupción en todo el mundo. Y la educación es crucial, no solo para abordar los comportamientos de las personas, sino también para promover una actitud diferente dentro de las corporaciones en cuanto a los asuntos relacionados con la corrupción. Debe entenderse que la corrupción no trae beneficios a las corporaciones; en cambio, les hace daño, en términos de eficiencia, competencia y reputación. Solo desde esta perspectiva -y a través de la capacitación interna en términos de comportamiento ético- las corporaciones empezarán a considerar la corrupción no como un instrumento fácil de negocios, sino como un costo ya no asequible.

 

Nota: Artículo traducido al español por Clorinda Cecilia Zea De Morales