Reforma pensional: un sistema de previsión desenfocado

Mauricio Crespo
Coordinador de asesorías Chapman Wilches
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La reforma del sistema pensional colombiano es uno de los puntos centrales del proyecto político del Gobierno Nacional. Esto, en conjunto con la reforma al sistema de salud y la reforma laboral. A diferencia de lo ocurrido con las otras dos, la de la salud, que no superó el trámite electoral y la laboral, que ha quedado al parecer estancada, la pensional parece consolidarse y, de acuerdo con lo que indica el actual proyecto, empezaría a regir desde el 1º de julio del 2025.

De esta manera, el Proyecto de Ley 293 de 2023 fue aprobado en Comisión del Senado, superó su plenaria e, igualmente, fue aprobado en Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, pendiente solamente de su aprobación por la plenaria de dicha cámara. Ahora, sin perjuicio de que esto sea aprobado antes del fin de la presente legislatura, a saber, el 20 de junio del 2024, es muy importante comprender lo que plantea el Gobierno y el alcance que tendrá la reforma, si esto sucede.

En primera medida, es importante recordar que el sistema pensional actual, que inició con la Ley 100 de 1993, está compuesto por dos regímenes: el Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM) administrado por Colpensiones, que tiene su raigambre histórica en los sistemas de reparto que inició Otto Von Bismarck en el siglo XIX en Europa, que se sustenta básicamente en el aporte de empleadores, trabajadores y Estado, y que permite acceder a una pensión por el cumplimiento de requisitos de ley de edad y semanas de cotización[1].

El segundo, el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS). Este sistema, está más ligado al histórico fondo de pensiones de las Viudas de Escocia, que, como lo indica su nombre, es un ahorro previsional en una cuenta individual de cada afiliado. Con el valor de esta cuenta, y en particular los rendimientos de esta, se pretende que el cotizante pueda acceder a una pensión de una mesada equivalente, por lo menos, al 110 % del salario mínimo, la que será pagada por un servicio financiero contratado. Este sistema también prevé una garantía de pensión mínima para quienes tengan 1.150 semanas y la edad que exige el RPM para hombres y mujeres.

Un sistema pensional con números críticos

El sistema pensional antes descrito, frente al cual se debe sopesar también los regímenes especiales y exceptuados como el de las Fuerzas Militares, es un sistema que no ha funcionado adecuadamente. En esencia, en Colombia son muy pocos los que se pensionan, particularmente es baja la estadística en municipios alejados de las principales capitales del país, como lo explica a continuación el estudio de la Contraloría General: “… refleja las dificultades regionales asociadas a desarrollo, productividad, informalidad y bajo empleo formal, que en su correlato de la reforma laboral paralela en discusión no parecen ser el centro de la discusión, sino la ampliación de derechos asociados a la formalización, lo que a mediano y largo plazo puede acentuar aún más esta inequidad regional. Con un alcance pensional bajo se encuentran territorios como Vichada 2,49 %, Putumayo 3,13 %, Guaviare 3,80 %, Arauca 4,25 %, Vaupés 4,61 % y Chocó 5,25%. Estás regiones tienen un factor común: el cual es que son territorios muy rurales y rurales dispersos”[2].

Además, y como ha sido públicamente señalado, hay un enorme déficit fiscal por el impacto en el presupuesto que tiene subsidiar el pago de las pensiones. Por ello, ciertamente es innegable que el sistema debe ajustarse o revisarse para garantizar su sostenibilidad, máxime cuando se debe tener presente, que la posibilidad de obtener beneficios previsionales depende del presente. Es decir, un país con poco empleo y una economía crítica e inestable no puede lógicamente pretender pensionar a muchas personas. Por ello, la solución que se plantee debe ser holística.

El sistema de “pilares” que plantea el Gobierno Nacional

El proyecto de ley plantea crear “el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común”. Es lo que ha sido explicado como un sistema de pilares, compuesto por cuatro.

Un primer pilar solidario, que busca garantizar “una renta básica solidaria” para amparar condiciones de subsistencia a los “adultos mayores pobres”. Un pilar semicontributivo “integrado por las personas afiliadas al sistema que a los sesenta y cinco (65) años de edad hombres y sesenta (60) años de edad mujeres no hayan cumplido los requisitos para acceder a una pensión contributiva habiendo cotizado al sistema, por lo que podrán acceder a un Beneficio Económico”. Este pilar reconocerá un valor a personas que coticen más de 300 semanas, pero no alcancen las 1.300 y su monto dependerá de cuanto hayan cotizado.

Por otra parte, está el pilar contributivo, muy discutido. Dicho pilar se dirige a trabajadores dependientes e independientes y otras personas con capacidad de pago. Este, supone un replanteamiento del sistema actual, pues pudiera sintetizarse como una mezcla de ambos regímenes. 

Así, para quienes devenguen hasta el umbral de 2,3 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV) cotizarán al componente de prima media administrado por Colpensiones. Lo adicional a esto será recibido por fondos privados en el componente de ahorro individual.

En este “nuevo” régimen no se incrementará el porcentaje de cotización, que seguirá siendo del 16 %[3] en total, manteniéndose también la edad de pensión, pero se reducen las semanas de cotización para mujeres a 1.000 semanas, lo que se hará de forma gradual desde el 2025 y hasta el 2036, donde regirán plenamente. La mesada pensional se calculará por porciones, a saber: bajo la fórmula de la tasa de reemplazo para lo que se aporte a Colpensiones y lo aportado al fondo privado, con un sistema de renta vitalicia.

Por último, el cuarto pilar de ahorro voluntario, que corresponde a aportes voluntarios a través de los servicios que ofrecen entidades financieras para complementar la pensión.

Una reforma que no resuelve problemas estructurales y podría profundizar otros

Lo planteado por el Gobierno plantea varios inconvenientes y, con ello, muchas preocupaciones. La principal, es que no resuelve ni mitiga el déficit fiscal generado por lo que debería aportarse al sistema pensional y no se logra, con lo cual, podríamos traer como primera conclusión que la problemática principal del sistema pensional, no es atendida por este proyecto y, que, incluso, la agrava.

Sobre esto, se critica muchísimo el umbral elevado de 2,3 SMLMV para las cotizaciones a Colpensiones. Debemos entender que alrededor del 90 % de aportantes al sistema lo hace sobre menos de 3 SMLMV[4]. Por ello, el umbral implica que el fondo público recibirá casi todas las cotizaciones, lo que traduce que Colpensiones deberá pagar prestaciones que el propio sistema no podrá cubrir, priorizando la captación de recursos sobre la sostenibilidad, y eso preocupa. Por ello, los economistas de la Universidad de los Andes[5], entre otros, han señalado que dicho umbral debería ser de 1 SMLMV o máximo 1,5 SMLMV para hacer más sostenible la carga.

Por otra parte, pretende solucionar un problema sin atacarlo de raíz: la generación de empleo y riqueza es lo que hará posible una verdadera cobertura previsional en el país y el Gobierno no tiene esto como sus focos. Sin medidas tendientes a lo anterior, seguirá siendo cada vez más insostenible el sistema pensional.

De igual manera, genera preocupación lo que será la administración de los recursos, en especial del Fondo de Ahorro con el que se financiarán las pensiones. Con lo aprobado en la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, el comité directivo de este fondo será escogido casi en su totalidad por el presidente, al estar conformado por dos ministros, el presidente de Colpensiones, y tres expertos que elegirá el presidente de la República, quedando solamente uno de sus miembros, el representante de los pensionados, como independiente al Gobierno.

En fin, el Gobierno captará casi la totalidad de las cotizaciones de los colombianos, dispondrá de lo ahorrado en las cuentas individuales y tendrá gran injerencia en su administración, lo que implica que, en sí mismo, el régimen pensional pretendido es casi que “totalitario”, lo que representa alta peligrosidad, si este no se administra correcta y eficientemente.  

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 Paute en Ámbito Jurídico. 

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