El silencio administrativo positivo en el procedimiento sancionatorio ambiental y su resistencia a aplicarlo

Juan Manuel Laverde Álvarez

Autor de las obras ‘Manual de procedimiento administrativo sancionatorio’ y ‘La sanción administrativa. Perspectivas contemporáneas’ de Legis

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, L. 1437/11) atendió al llamado “Derecho administrativo constitucional” (Rodríguez Arana, 2007), es decir, con este se buscó la protección de los derechos constitucionales fundamentales en sede administrativa.

Dada la creciente potestad sancionadora de la Administración, el legislador sujetó las actuaciones administrativas al principio constitucional del debido proceso (C. P., art. 29, y CPACA, art. 3-1) y estableció, por primera vez, de manera general, un procedimiento administrativo sancionatorio (PAS, CPACA, arts. 47 a 52), para generar un balance entre el poder sancionador y el carácter garantista de la Constitución (CPACA, art. 1º).

Dicha teleología requería establecer normas que observaran el núcleo esencial del debido proceso, la eficacia y la celeridad (C. P., art. 209), por lo cual se fijó como regla el término de un año para resolver los recursos en materia sancionatoria, so pena de pérdida de competencia, y el silencio administrativo positivo como consecuencia de la omisión de la autoridad (CPACA, art. 52).

A pesar de su fundamento constitucional y desarrollo legal, durante estos 10 años de vigencia del CPACA, uno de los interrogantes recurrentes en la academia es la aplicación práctica de la mencionada regla, pues algunos manifiestan que existe cierta “resistencia” de las autoridades competentes para reconocer el silencio positivo en materia sancionatoria. En términos populares, se le pone “conejo” a la norma.

La inquietud académica no es baladí. Sabido es que previo al CPACA existían leyes que, ante la ausencia de regulación por parte del Código Contencioso Administrativo (CCA, D. L. 01/84), establecían un PAS. Una de ellas, la Ley 1333 del 2009, dispone las reglas del PAS ambiental.

Esta alude, en su artículo 30, a los recursos que proceden contra el acto que “ponga fin a una investigación sancionatoria ambiental (…) los cuales deberán ser interpuestos en los términos y condiciones señalados” en el CCA. La remisión hoy debe entenderse referida al CPACA.

Así las cosas, dado que la Ley 1333 no prevé el silencio administrativo positivo, ni la pérdida de competencia frente al deber de resolver los recursos interpuestos contra el acto sancionatorio ambiental, ¿resulta aplicable el artículo 52 del CPACA a tales actuaciones?

Anticipo una respuesta afirmativa, por los siguientes argumentos:

(i) Fundamento constitucional y convencional del artículo 52 del CPACA

Toda persona tiene derecho a un “debido proceso público sin dilaciones injustificadas” (C. P., art. 29), garantía que la Convención Americana de Derechos Humanos reconoce bajo la noción de “plazo razonable” (art. 8º). Lo expuesto alude al derecho que tienen las personas a que su situación procesal sea resuelta en un tiempo oportuno y a no ser mantenidos indefinidamente en un estado de incertidumbre. Tales garantías se materializan bajo las reglas del artículo 52 del CPACA.

Por consiguiente, el silencio que guarda la Ley 1333 del 2009 no puede ser interpretado como la negación del “plazo razonable” para decidir los recursos presentados contra el acto sancionatorio ambiental. Tal hermenéutica desconocería la garantía mínima de que la actuación se resuelva definitivamente en el plazo perentorio y razonable previsto en el artículo 52 del CPACA, con mayor razón cuando la interposición de los recursos administrativos implica el ejercicio del derecho constitucional de petición.

La Ley 1333 no es una “rueda suelta” del ordenamiento jurídico colombiano, ni las autoridades ambientales están desvinculadas del principio de supremacía constitucional (C. P., art. 4º).

(ii) Principios de reserva de ley, legalidad y favorabilidad

El procedimiento para la imposición de las sanciones y la autoridad competente para adelantarlo debe señalarse previamente en la ley (C. P., arts. 29 y 150-2). La aplicación de los mandatos constitucionales ha llevado al Consejo de Estado a sostener que la adopción de procedimientos administrativos, con independencia de que estos sean generales o especiales, “corresponde en forma exclusiva Legislador, y no a la autoridad administrativa” (C. E., Secc. Primera, Exp. 2011-00256, abr. 3/14, y Exp. 2018-00200, feb. 28/20). Por tanto, resultará inconstitucional que las autoridades ambientales en las actuaciones sancionatorias decidan, por sí y ante sí, no aplicar el artículo 52 del CPACA, so pretexto de que aquella es una “ley especial”, que no previó el silencio administrativo positivo.

Amén de ello, los artículos 6º, 121 y 122 de la Constitución Política establecen el principio de legalidad, conforme al cual la actuación de las autoridades es legítima en tanto se desarrolle dentro del ámbito funcional definido por el legislador. El carácter reglado del PAS impide que las autoridades ambientales “escojan” la norma procesal aplicable, por lo que los vacíos del procedimiento especial deben ser suplidos con las reglas del procedimiento general, según lo ordenan los artículos 2º, 34 y 47 del CPACA.

La jurisprudencia del Consejo de Estado es contundente: “La ausencia de procedimiento administrativo o las falencias normativas de los de naturaleza especial que hubiere establecido el legislador se llenan siempre (…) con las disposiciones de la primera parte del Código (…), que configura en nuestro ordenamiento la gran regla general de los procedimientos administrativos” (C. E., Secc. Quinta, Exp. 2007-00294, mayo 21/18, y C. E., Secc. Tercera, Exp. 2013-00091, sept. 19/16).

La Sección Primera del Consejo de Estado conoció en sede de apelación la suspensión provisional de una sanción ambiental impuesta por la Corporación Autónoma Regional de los valles del Sinú y del San Jorge contra la Reforestadora del Sinú. Ante los vacíos de la Ley 1333 del 2009 frente a la etapa de alegatos de conclusión, el Consejo de Estado aplicó los artículos 47 y 48 del CPACA, toda vez que este último sí prevé tales alegatos como una garantía del debido proceso en las actuaciones sancionatorias, por lo que confirmó la decisión de primera instancia que accedió a la aludida medida cautelar (C. E., Secc. Primera, Exp. 2014-00188, nov. 17/17).

La observancia de las reglas previstas en el artículo 52 del CPACA también se sustenta en el principio de favorabilidad (C. P., art. 29), pues es evidente el carácter garantista del silencio administrativo positivo frente al vacío de la Ley 1333.

Ante el claro mandato del artículo 3º de la Ley 1333, según el cual “Son aplicables al procedimiento sancionatorio ambiental los principios constitucionales y legales que rigen las actuaciones administrativas”, no debería existir obstáculo para la observancia del artículo 52 del CPACA.

(iii) Cosa juzgada constitucional

La Corte Constitucional declaró exequibles las reglas concretas en favor del investigado previstas en el artículo 52 del CPACA. Fueron criterios relevantes: (i) el plazo razonable para resolver la impugnación, dada la preminencia de los derechos fundamentales de los investigados, y (ii) el deber de celeridad que la Constitución impone a la Administración, por lo que debe decidir dentro de los plazos precisos allí establecidos, “so pena de consecuencias adversas por su inobservancia” (C. Const., Sent. C -875, nov. 22/11, M. P. Jorge Pretelt).

En consecuencia, si las autoridades ambientales no deciden y notifican los recursos interpuestos dentro del año siguiente a su “debida y oportuna interposición” (CPACA, art. 52), se configura la pérdida de competencia y el silencio administrativo positivo, por lo que quien “ha recurrido la decisión sancionatoria queda exonerado de responsabilidad administrativa” (C. Const., ibídem). Lo anterior significa que el acto sancionatorio “se entiende revocado” (C. E., S. de Consulta y Servicio Civil, Cpto. 2424, dic. 19/19).

El reciente y conocido personaje “frailejón Ernesto Pérez” nos recuerda el compromiso con el cuidado del medioambiente, la preservación del agua y de los páramos. Pero no todo vale para su protección. Las autoridades ambientales deberían preocuparse más por la eficacia y eficiencia de sus actuaciones, con sujeción a la garantía constitucional y convencional del debido proceso, que por hacerle “conejo” a estos, desconociendo arbitrariamente la aplicación del silencio administrativo positivo previsto en el artículo 52 del CPACA.

Agradeceré comentarios: jmlaverde72@gmail.com