Las finanzas del sistema de salud en el marco del covid-19
20 de Octubre de 2020
Christian Camilo Lozano Chaparro
Gerente del Área Jurídica Arriguí & Asociados Abogados Consultores SAS
Uno de los mayores desafíos del Estado colombiano en el marco de la pandemia generada por el coronavirus (covid-19) ha sido garantizar la sostenibilidad financiera de los hospitales y clínicas, particularmente, por el increíble esfuerzo que, en tiempo récord, debieron efectuar estas instituciones, ampliando sus unidades de cuidado intensivo, contratando el personal asistencial requerido para su funcionamiento y adquiriendo elementos de bioseguridad y demás insumos requeridos en forma inmediata.
Ello, en el marco de una crisis financiera que los hospitales y clínicas del país padecen de vieja data y que, según el 42° informe de seguimiento de cartera hospitalaria, generado por la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas, acumulaban una deuda, por concepto de prestación de servicios de salud, de 11,3 billones de pesos, con corte a junio del 2019. Esta cifra, de acuerdo con el informe, fue un 11,2 % superior respecto del semestre inmediatamente anterior.
Lamentablemente, los múltiples decretos y las resoluciones expedidos por el Gobierno Nacional en el marco de la emergencia sanitaria, de cara a agilizar el flujo de recursos a las IPS, no tuvieron o no han tenido el impacto esperado.
A modo de ejemplo, el Decreto 521 del 2020, proferido por el Ministerio de Salud, reglamentó el procedimiento para el saneamiento definitivo de las deudas por concepto de servicios y tecnologías de salud no financiadas con cargo a la UPC (NO PBS), conocido como acuerdo de punto final, el cual inyectaría, por fin, los recursos adeudados de años atrás por el Estado a las EPS (deuda que ha sido tomada por estas últimas como patente de corso para justificar, a su turno, la falta de pago oportuno de los servicios de salud financiados con la UPC (PBS) a los hospitales y clínicas).
A la fecha, tal acuerdo de punto final aún se encuentra en estado primigenio, por un lado, dada la falta de capacidad y autonomía técnica, administrativa y operativa de la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres) para adelantar en forma expedita el proceso de auditoría y pago de los antiguos recobros pendientes de revisión (generando avalanchas de acciones de cumplimiento en su contra por parte de las entidades recobrantes), que ha llevado a propuestas de aceptación de glosas del 40 % global a las EPS para agilizar el pago que, naturalmente, han rechazado. Y, del otro lado, por la falta de identificación en las EPS de los recobros NO PBS pendientes por radicar ante la Adres para los efectos previstos en el decreto.
Es así como los hospitales y las clínicas debieron enfrentar el primer pico de la pandemia en la misma situación crítica, y sin la esperada inyección de recursos adicionales producto del acuerdo de punto final, que se estiman en 5,6 billones de pesos, pero de los que, como se dijo, no ha llegado ni el 6 % a los prestadores.
Por lo demás, los mecanismos adicionales dispuestos por el Gobierno Nacional para agilizar el flujo de recursos a favor de las IPS fueron, en la práctica, un saludo a la bandera, y/o los recursos adicionales inyectados al sector resultaron ínfimos frente a los niveles de cartera vencida.
El proyecto de ley
En este contexto, el Gobierno Nacional envió un mensaje de urgencia al Congreso de la República para tramitar el Proyecto de Ley 010, mediante el cual “se dictan disposiciones orientadas a garantizar el derecho fundamental a la salud dentro del sistema general de seguridad social”. En este proyecto, entre otras propuestas, se pretende transformar a las actuales EPS, para pasar a la figura de Aseguradoras en Salud (AS).
El artículo 16 de la iniciativa dispone sobre el particular que las EPS “ajustarán su denominación legal a Aseguradoras en Salud (AS) atendiendo su objeto esencial definido en las Leyes 1438 de 2011 y 1122 del 2007”, e indica que las AS deberán garantizar el acceso a través de redes integradas de servicios de salud y celebrar los acuerdos de voluntades con los integrantes de las redes. Por último, delega en el Ministerio de Salud la reglamentación de las condiciones de asociación entre los integrantes de la red y las asociaciones público privadas, así como los procedimientos y los mecanismos de compra y pago de los servicios e insumos requeridos para la atención en salud.
Salta a la vista que ninguna novedad representa esta propuesta frente al papel actual de las EPS en el sistema de salud, en tanto se limita a cambiar su denominación y a remitir a normas previas la regulación de su objeto, pero de ningún modo reforma sus facultades y atribuciones, ni tampoco introduce novedad legal alguna respecto de las redes integradas de servicios de salud, cuya regulación existe desde la Ley 1438 del 2011.
Y es que, desde la expedición de la Ley 1122 del 2007, se definió que las EPS son responsables del aseguramiento en salud, que se compone por el riesgo financiero, el riesgo en salud, la articulación de servicios, la garantía de la calidad de la atención en salud y la representación del afiliado ante el prestador. Estos elementos no se pretenden reformar con el proyecto, siendo particularmente preocupante que se mantenga en cabeza de las “nuevas” AS el papel de intermediarias financieras o, por lo menos, sin reglas explícitas que erradiquen de una vez por todas las conductas arbitrarias y de antaño conocidas, tendientes a retener el flujo de recursos a favor de los prestadores.
Distorsión de la cartera
No es esta una afirmación carente de soporte, pues es verdad conocida en el sector que las EPS tienen carta blanca para imponer al prestador condiciones unilaterales para la recepción o auditoría de cuentas, plataformas tecnológicas para la radicación de facturas con algoritmos de devolución automática y masiva (con lo cual la factura nunca se considerará radicada para efectos legales y contables), generación extemporánea de glosas y/o devoluciones (prolongando por años los términos previstos para la auditoría y pago), elección a su antojo de los prestadores beneficiarios de los recursos, entre otras conductas. Estas prácticas han generado una distorsión entre la cartera reportada por IPS y EPS del orden de los 2,8 billones de pesos, según estimaciones, bastante conservadoras a nuestro juicio, de la Superintendencia de Salud.
En la práctica, a través de estas conductas, las EPS trasladaron el riesgo financiero a las IPS, quienes deben prestar el servicio, al margen de la capacidad de pago del usuario o de la voluntad de pago futura del asegurador, realidad frente a la cual poco lograría el proyecto de ley en los términos propuestos, pues tan solo faculta a las AS a establecer mecanismos de riesgo compartido en los contratos suscritos con las redes integradas de servicios de salud, entre otras figuras (art. 38).
En esta medida, y al margen de las reformas al sistema de salud que concierten sus actores, el sector requiere en forma urgente:
- Reglamentación y estandarización de los procedimientos y herramientas tecnológicas para la auditoría y el pago de las facturas de servicios de salud.
- Reporte de información en tiempo real de estos procedimientos ante la Superintendencia de Salud, a efectos de control de los términos legales y reglamentarios y
- Ejecución inmediata del acuerdo de punto final, sin el cual será imposible estabilizar las finanzas del sistema, sin importar las reformas de naturaleza legal que se implementen.
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