La sentencia que anuló el título colectivo de La Boquilla y la precariedad de los derechos fundamentales

Pablo Rueda Sáiz

Profesor asociado, Facultad de Derecho de la Universidad de Miami

Las comunidades negras de La Boquilla, en Cartagena, libran hoy una lucha por la tierra que pone de cabeza muchas de las ideas que tenemos sobre los derechos. La lucha de estas comunidades nos muestra, entre otras, que los derechos fundamentales en nuestro país no son victorias permanentes. En sociedades políticamente inestables como la nuestra, los derechos son avances precarios, siempre inestables, sujetos al juego de intereses políticos y económicos. Por tal motivo, la vigilancia sobre las instituciones encargadas de protegerlos debe ser permanente. De lo contrario, nuestros derechos quedarán sujetos a un movimiento pendular, perdiendo a la larga toda su fuerza normativa.

El 31 de julio del 2020, en sentencia de primera instancia, el Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 1, con ponencia de Roberto Mario Chavarro Colpas, declaró la nulidad ex tunc (retroactiva) del título de propiedad colectiva de la Comunidad Negra de La Boquilla, que en su momento otorgó Barak Obama durante la Cumbre de las Américas. El argumento del tribunal es que el acto administrativo mediante el cual se hizo la titulación, la Resolución 467 del 2012 del Incoder, desconoció la restricción contenida en el literal b) del artículo 6º de la Ley 70 de 1993, que impide efectuar titulaciones colectivas en áreas urbanas.

Jurídicamente, la decisión del tribunal es problemática por varios motivos. No vinculó como terceros a los titulares afectados (el Consejo Comunitario) y desconoció, sin argumentos, el Acuerdo 6 de 2012 del concejo distrital, que calificó La Boquilla como área rural. La decisión no tuvo en cuenta que los corregimientos, como La Boquilla, son divisiones político-administrativas rurales, ni que existen contradicciones en el Decreto 977 del 2001, que establece el Plan de Ordenamiento de Cartagena, y que aun una lectura desfavorable a las comunidades permite inferir que, a lo sumo, solo el 7 % de La Boquilla es urbana. El tribunal tampoco refutó las múltiples certificaciones de la secretaría de planeación del distrito que afirman que el corregimiento de La Boquilla es rural. Finalmente, ignoró que el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” participó en el proceso de titulación, realizó una evaluación técnica de los linderos del título y conceptuó, con base en el análisis georreferenciado de las coordenadas tomadas en terreno, así como en las normas vigentes y en las certificaciones de planeación (y no simplemente en la lectura descontextualizada de una sola norma), que La Boquilla se ubica en un área rural.

Sin embargo, lo verdaderamente preocupante de esta decisión no es la escogencia arbitraria de las normas distritales y de las pruebas relevantes, ni la desatención a los más elementales parámetros hermenéuticos y de contradicción de la prueba. Lo que es realmente problemático, al menos desde el punto de vista constitucional, es que desconoce más de 350 años de historia del asentamiento de la comunidad negra en lo que hoy se conoce como La Boquilla. Es decir, no fueron las comunidades negras las que ocuparon áreas urbanas, fue la ciudad la que llegó a donde la comunidad había vivido, trabajado la tierra, sufrido, donde habían nacido sus hijos y donde había enterrado a sus muertos al menos desde finales del siglo XVII.

En su visión más tradicional y conservadora, la consagración de los derechos se puede entender como una institución erigida para proteger privilegios en contra de los cambios sociales y políticos que los ponen en riesgo. En otros casos, sin embargo, los derechos son vehículos de transformación social, como ocurrió en la lucha por los derechos civiles en EE UU durante los años cincuenta y sesenta. En La Boquilla el derecho a la titulación colectiva comparte un elemento con la concepción más tradicional y conservadora de los derechos, pues únicamente pretende preservar una situación de hecho, que es la ocupación de los baldíos por parte de la comunidad. Por lo tanto, su derecho debería ser relativamente fácil de consolidar dentro de nuestro ordenamiento constitucional. Sin embargo, a diferencia del modelo conservador, sus titulares no son un grupo social privilegiado. Por el contrario, se trata de una comunidad tradicionalmente marginada, que hoy se ve amenazada por la creciente demanda de tierras en la ciudad de Cartagena.

En efecto, los títulos colectivos, o tierras de comunidades negras, constituyen una reivindicación de las comunidades negras en Colombia, que fueron traídas a nuestro país a la fuerza, abusadas, maltratadas, utilizadas y finalmente liberadas, solo para ser abandonadas a su suerte en las cuencas de los ríos, principal pero no exclusivamente, en la región del Pacífico. Otra parte de la población negra fue abandonada a su suerte en las zonas mineras y agrícolas de los valles interandinos, y otra parte en la costa Caribe. Debido a múltiples factores, con contadas excepciones en los Andes y en el Caribe, el proceso de consolidación de las identidades negras ha sido más lento y complejo que en el Pacífico. Sin embargo, solo basta recorrer lugares como San Basilio de Palenque, La Boquilla, el norte del Cauca, o el Patía, para darse cuenta de la importancia y el arraigo de sus identidades, que son una muestra de su capacidad creativa y de su tenacidad para enfrentar la adversidad.

Tal vez por haberse consolidado más recientemente, la titulación colectiva en el caribe y en los valles interandinos ha sido objeto de mayores obstáculos. Sin embargo, la Corte Constitucional ya analizó un caso similar al que ahora enfrenta La Boquilla, en una acción de tutela interpuesta por el Consejo Comunitario del caserío de Orika. En aquella ocasión se trataba de una comunidad negra asentada en una de las islas del Rosario. Sin embargo, en esa ocasión era el Incoder el que se había negado a la titulación, debido al carácter de baldíos reservados no adjudicables de las Islas del Rosario, con fundamento en los Códigos Fiscales de 1873 y 1912.

Con todo, a pesar de tratarse de baldíos no adjudicables, la Corte le ordenó a dicha entidad adelantar el procedimiento de titulación. En contraste, en La Boquilla el Incoder culminó la titulación colectiva y fue una autoridad judicial la que ordenó su anulación. Sin embargo, en los dos casos una autoridad estatal negó el derecho fundamental a la titulación colectiva, desconociendo que la ocupación de las comunidades era anterior al fundamento jurídico que sirvió de base para denegarla. Más aún, en el caso de Orika nadie cuestionó el carácter de baldío no adjudicable de las Islas del Rosario. En La Boquilla no es claro que haya fundamento para anular la titulación, pues no existe certeza alguna de que el título esté ubicado en un área urbana.

En todo caso, lo que sí es claro es que en las últimas décadas Cartagena se ha estado ampliando de la mano de la especulación de la finca raíz. Sin embargo, la ampliación de la ciudad no ha llegado de la mano de mayor cobertura y mejor calidad en los servicios públicos, ni de una mejoría en la calidad de vida para los boquilleros. En contraste, lo que siempre ha acompañado a estas comunidades es la pobreza. Según un estudio del Banco de la República, para el 2007 el 99% de la población de La Boquilla se encontraba en los niveles 1 y 2 del sisbén.[1] La misma Corte Constitucional, en la Sentencia T-376 de 2012, anotó que los boquilleros se encontraban “encerrados” natural y jurídicamente entre las regulaciones ambientales y los derechos otorgados a los hoteles y demás desarrollos turísticos de la zona.

Sin duda, el mercado inmobiliario y el desarrollo del sector turístico pueden llegar a ser factores de cambio social. Sin embargo, este cambio no necesariamente genera bienestar, o mayor igualdad, o libertad en la población. Puede también contribuir a empeorar el estatus quo, dispersando comunidades y agravando las desigualdades existentes. Lo que concebimos como “cambio social” puede no ser más que una manifestación exacerbada de la dinámica de acumulación rentística y especulativa que termina dispersando y fragmentando a las comunidades más vulnerables. Este fenómeno no es exclusivo de Cartagena, ni de nuestro país. Ocurre también en EE UU, aunque típicamente en áreas urbanas habitadas por comunidades negras o latinas, como en Nueva York, Oakland y Chicago, entre muchas otras.

El derecho a la titulación colectiva puede contribuir a impedir la llamada “gentrificación” de los territorios de las comunidades étnicas. Permitir el desarrollo autónomo de estas comunidades constituye un elemento crucial para que nuestro país llegue a ser una sociedad abierta, enriquecida por diferentes culturas y formas de ver el mundo. Sin embargo, para que esto ocurra es indispensable que sus titulares estén siempre atentos para exigir su protección, y que la sociedad civil muestre su respaldo y solidaridad con las comunidades étnicas, como la comunidad negra de La Boquilla.