¡Es posible una Procuraduría convencional!

Jorge Ernesto Roa Roa

Abogado constitucionalista y profesor de la Universidad Pompeu Fabra

Si se toma como referencia la Sentencia C-028 de 2006 de la Corte Constitucional, se cumplen casi dos décadas de la discusión sobre la convencionalidad de las funciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación (PGN). Una mirada con perspectiva permite inferir claramente que esa deliberación ha estado mediada por una polarización que ha impedido satisfacer la protección de los derechos humanos y el fortalecimiento de los instrumentos de lucha contra la corrupción. Unos afirman que la PGN solo puede ser convencional si desaparece, otros se aferran al carácter imprescindible de sus poderes sancionatorios. Sin duda, esa polarización no permite encontrar una vía para adecuar esa institución y sus procedimientos al debido respeto a los derechos humanos.

En la falsa dicotomía que ha permeado la discusión se afirma que solo se puede satisfacer el estándar interamericano del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) si la PGN pierde completamente sus funciones disciplinarias más importantes. Del otro lado, se mantiene que la PGN no requiere más cambios, porque las reformas legislativas y las sentencias de las autoridades nacionales (tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado) ya habrían adoptado los remedios necesarios y suficientes para ajustarla al estándar interamericano. De manera que no serían necesarias más adecuaciones para cumplir con las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos.

Esa polarización no ha sido constructiva, no ha contribuido a resolver el problema y, en algunos casos, no ha sido de buena fe. Por una parte, se ha partido de la premisa de que una PGN convencional es imposible. Por otra, se ha apelado a la inercia institucional para resolver un desajuste normativo que requiere una acción inteligente, puntual y que deje de comprometer la responsabilidad internacional del Estado en materia de derechos humanos. De manera que, si se cambia la perspectiva, es posible vislumbrar una PGN convencional que está más cerca de lo que se piensa.

Es cierto que la discusión sobre la existencia y necesidad de la PGN en el sistema constitucional de Colombia bajo la Constitución de 1991 es legítima y contribuye a la modernización institucional del Estado. Lo mismo ocurre con los interesantes debates sobre si las funciones de la PGN deben seguir adscritas a esa institución o si se deben distribuir entre otras entidades (Defensoría del Pueblo, Consejo de Estado y oficinas de control interno) o incluso si debiera tener otras funciones, por ejemplo, relacionadas con la protección del medioambiente. Mientras esa discusión sobre el diseño institucional del Estado se madura, es posible que exista una PGN plenamente convencional.

La fórmula es la siguiente. Una PGN convencional puede mantener la mayor parte de sus funciones incluidas las funciones disciplinarias. No hay duda de que se pueden mejorar los procedimientos internos para controlar disciplinariamente a los servidores públicos y para aumentar la imparcialidad, fiabilidad y eficacia de la PGN. Ello incluye una revisión de los estándares probatorios, de imparcialidad, doble instancia y una garantía frente al uso político de la acción disciplinaria. De manera que un avance de buena fe sería someter el régimen de funcionamiento interno de la PGN a un juicio completo de convencionalidad para asegurar que el ejercicio de esas competencias queda blindado de reproches interamericanos. Ello podría incluir un informe de prácticas potencialmente inconvencionales que han deslegitimado el ejercicio imparcial de la función disciplinaria.

Adicionalmente, es fundamental aceptar sin más dilaciones que el ejercicio de la función disciplinaria no puede afectar el contenido básico de los derechos políticos. De manera que un ajuste imprescindible es modificar las competencias sancionatorias: que la PGN no pueda adoptar decisiones de suspensión, inhabilitación y destitución de los servidores públicos. La limitación de los derechos políticos es de la exclusiva competencia de la autoridad judicial, que el estándar interamericano prescribe (quizá exageradamente) como penal. La práctica concreta de los sistemas judiciales internos podría justificar que se tratara solo de una reserva judicial no penal siempre que la autoridad judicial satisfaga en todas las fases y dimensiones los estándares de convencionalidad propios de los artículos 8º y 25 de la CADH.

Con esta fórmula, se mantiene la existencia de la PGN, se adecúa su régimen de competencias al Sistema Interamericano de Derechos Humanos, y se le ofrece a la sociedad la tranquilidad de que las decisiones de la PGN contribuyen a perseguir la corrupción sin que queden expuestas a la nulidad interamericana. Desde luego, esta fórmula deja sin sustrato el encuentro jurisdiccional entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Este último ha resistido el precedente de la Corte Constitucional con argumentos muy fuertes de convencionalidad y aplicación pro persona de los derechos políticos. De manera que el Consejo ha adoptado una serie de decisiones que protegen los derechos políticos y previenen la comisión de hechos ilícitos internacionales que podrían comprometer la responsabilidad del Estado. No se trata de un mero desacuerdo entre tribunales, sino de dos posiciones muy diferentes sobre la forma de concebir la relación entre el derecho internacional y el derecho interno.

De manera que adecuar el funcionamiento y las competencias de la PGN no solo pone fin al encuentro entre la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) y la Corte Constitucional y entre esta y el Consejo de Estado. Con ello también se cumple de buena fe la CADH y se evita la práctica de apelar a fórmulas (legales o jurisprudenciales) que no son buenas, crean desarticulación institucional y no superan el baremo de supervisión de cumplimiento de la Corte IDH. La fórmula es lo suficientemente concreta de manera que no deberían pasar otros veinte años para que eso ocurra.

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