La reforma al sistema de transferencias: una necesidad para la equidad territorial

Vanessa Suelt Cock

Doctora en Derecho Público de la Universidad de Salamanca

Abogada y especialista en Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Javeriana

Profesora Universidad del Rosario

Pasados 33 años del desarrollo del Estado unitario colombiano, el poder económico y político se ha concentrado en la centralidad del país, dejando a la periferia sin importantes inversiones en infraestructura, servicios públicos, educación, entre otros. Esta inequidad del Estado colombiano ha tenido profundas repercusiones en el acceso a derechos fundamentales de las poblaciones de la periferia y que su institucionalidad no haya podido desarrollar las capacidades administrativas para atender adecuadamente las necesidades de sus poblaciones. Esto se puede observar en el índice de pobreza monetaria por departamento que según informe del 2022-2023 (Dane) sigue situando entre los departamentos más pobres al Chocó, La Guajira, Sucre, Cesar, Córdoba y Magdalena. Esta situación no ha experimentado una variación sustancial en el tiempo, en parte porque el diseño territorial colombiano y los sistemas de financiamiento territorial han concentrado las principales inversiones y recursos en la centralidad del país y a la vez en las capitales de los departamentos menos pobres (Informe Misión de Descentralización 2024 https://misiondescentralizacion.dnp.gov.co/SiteAssets/Paginas/MMXXIV/Informe%20final%20Misio%CC%81n%20de%20Descentralizacio%CC%81n.pdf).

El diseño jurídico y económico del Estado ha agravado brechas económicas en la territorialidad colombiana en inequidades en infraestructura, educación y salud (entre otros). La situación de la inequidad territorial, los desarrollos desiguales regionales y la necesidad de revitalizar la democracia territorial ya habían sido temas de debate público en el país. En la Asamblea Constituyente de 1991 se repensó la organización territorial del Estado; se evaluó la posibilidad de que Colombia dejará de ser un Estado unitario centralizado y tuviera las competencias y el sistema de financiación territorial para poder transformarse en un Estado regional (C. P., arts. 306 y 307). Así lo previeron los constituyentes con un desarrollo posconstitucional como fue la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, el situado fiscal y las regalías. Este proceso, que inició con una movilización social en los años ochenta, condujo a la revisión del modelo unitario estatal, fortaleció las haciendas locales y aumentó la autonomía municipal. Estos cambios fueron denominados la primera ola de la descentralización.

No obstante, esos cambios políticos y jurídicos, durante el desarrollo del diseño de organización territorial propuesto, el país se recentralizó. Esto se llevó a cabo, entre otras medidas, con la modificación de los sistemas de financiamiento territorial que, para lo que respecta al Sistema General de Participaciones, implicó que las entidades territoriales hoy participen en un 20 % de los ingresos corrientes de la Nación, un porcentaje mucho menor al propuesto inicialmente por los constituyentes, que era el 46 %. Con el otro sistema de financiación, el de regalías, se afectaron los recursos de los departamentos productores, o que se sacrifican ambientalmente, por la explotación de sus recursos naturales, bajando dramáticamente el porcentaje de regalías que recibirían directamente para gastos de inversión (Actos Legislativos 01 de 2001, 04 de 2007 y 05 de 2011).

Recentralización

Estos cambios iban en contravía a la tendencia global de aumentar la autonomía de las entidades subestatales intermedias (regiones, comunidades autónomas, cantones y niveles estaduales). En estos niveles se ejercen en su totalidad competencias de desarrollo económico, salud, educación y se atiende las necesidades de infraestructura. En el caso colombiano, la recentralización se justificó en parte por la crisis fiscal de los años noventa y los eventos de corrupción en el nivel territorial, como si en el nivel nacional no se presentara este tipo de situaciones. Hoy se puede sostener que esa fórmula de recentralización fracasó y que la concentración de recursos agravó la inequidad territorial ya existente en el país y dejó a las entidades territoriales de la periferia colombiana con poca maniobra para salir de la pobreza y sin generar capacidades para que su institucionalidad pudiera proveer adecuadamente a sus poblaciones de los servicios de salud, educación, agua y saneamiento entre otros. El desfinanciamiento territorial también implicó que no pudieran hacerse inversiones importantes en los territorios, este impacto fue mayor en los territorios de vocación ambiental, el rural disperso y los municipios de 5o y 6a categoría.

La segunda ola inicia con el impulso que le ha dado nuevamente a la problemática el informe de la Misión de Descentralización de 2024 que propone modificar la arquitectura institucional y modernizar la administración pública; definir competencias entre niveles de gobierno; cambiar las fuentes y usos de los recursos para el desarrollo; desarrollar un Estado abierto que implica participación ciudadana en las decisiones en el nivel territorial. Así como, el desarrollo de la descentralización de los territorios indígenas (informe Misión de Descentralización 2024).

Las reformas

La modificación de los artículos 356 y 357 de la Constitución (Sistema General de Participaciones, SGP) fue una de las reformas que encontró necesarias el informe de la Misión 2024. El proyecto de Acto Legislativo lo suscribió el partido Verde y el partido En Marcha lo presentó en la legislatura de 2023. La modificación tiene como propósito fortalecer el sistema de financiación territorial de un Estado unitario y posibilitar el desarrollo regional. La reforma permite que las transferencias a las entidades territoriales estén vinculadas a los ingresos corrientes de la Nación (ICN), garantizando una participación que facilite la satisfacción de las competencias y servicios a cargo de las entidades territoriales. Con las reformas constitucionales pasadas, en el 2001 (Acto Legislativo 01 de 2001), las entidades territoriales perdieron frente a los ICN 10 puntos porcentuales por la desvinculación de las transferencias a los ICN. Esta pérdida de participación iba ser transitoria, sin embargo, en el 2007, con Acto Legislativo 4, se amplió el tiempo de transición hasta el 2017. Esto implicó que en el 2017 hubiera una caída en el SGP de 27 % y, en el 2023, llegará al 21 %. (Informe de la Misión de Descentralización 2024, pág. 75, y exposición de motivos del Proyecto de Acto Legislativo No. 18 de 2024 Senado 434 Cámara).

Acorde con lo expuesto, la reforma reciente de la pasada legislatura al SGP implica retomar las ideas de los constituyentes que eran: si la Nación es más rica, también lo serán los entes territoriales. Esta idea tiene el potencial de generar un crecimiento equilibrado entre el centro y la periferia que podrá implicar, ahora sí, cerrar brechas económicas en el país, que es una de las razones por las cuales se modifica un diseño de organización territorial en un contexto estatal. (Suelt Cock Vanessa 2008, La organización territorial colombiana frente a la tendencia contemporánea de configuración federal, https://revistas.urosario.edu.co/index.php/sociojuridicos/article/view/351)

Incremento porcentual

La reforma constitucional establece que habrá un incremento del porcentaje del SGP hasta el 39,5 % de los ICN, con una transición de 12 años, a partir de la entrada en vigencia de la ley orgánica que distribuye competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Es decir, no habrá transferencias hasta que no se expida una ley de competencias, y el aumento será gradual desde 2027 hasta lograr la meta en el 2036. Con la remisión que hace la reforma a una ley orgánica de competencias se fortalecerán las finanzas territoriales, especialmente de los municipios más pobres del país (categorías cuarta, quinta y sexta), que podrán usar hasta el 42 % de los recursos de propósito general para inversión y gastos de funcionamiento. Esta inyección supondrá inversiones para ampliar coberturas de educación, salud y también en desarrollos rurales productivos, entre otros, así como el crecimiento de las administraciones locales que puedan cumplir con esos cometidos.

Al anterior criterio de equidad territorial se añade que la reforma indica que se priorizará a los municipios rurales con menos de 25.000 habitantes, Zomac (zonas más afectadas por el conflicto armado) y áreas con alta densidad étnica. También impulsará la creación de distritos especiales como Buenaventura, Tumaco, Barrancabermeja y Medellín con enfoques específicos en industria, ecoturismo, turismo, biodiversidad y ciencia y tecnología.

Los puntos cruciales que tendrán que desarrollarse en la nueva legislatura son el diseño de una ley de competencias, modificando la ley orgánica de ordenamiento territorial, y, en la misma ley fortalecer la articulación del control fiscal nacional con el territorial para realizar un seguimiento preventivo y posterior a los gastos de funcionamiento y de inversión y garantizar su efectividad.

Frente a la ley de competencias debe reconocerse la asimetría territorial que se manifiesta en las diferencias económicas, sociales, políticas y culturales entre las entidades subnacionales y que implica una aproximación diversa en el gobierno del territorio. Reconocer la asimetría en la ley de competencias conducirá a revisar las distintas vocaciones, potencialidades, características básicas de la población, la economía, determinantes ambientales, circunstancias de orden público, sociales, culturales y ecológicas de las entidades territoriales en el país para poder garantizar el cierre de brechas económicas existentes entre territorios y entre sus poblaciones y generar posibilidad de generación ingresos propios y desarrollos diversos (Suelt Cock Vanessa 2013. Un nuevo paradigma del estado unitario: la asimetría territorial y los esquemas de coordinación file:///C:/Users/vanessa.suelt/Downloads/adminpujojs,+10+UN+NUEVO+PARADIGMA%20(1).pdf).

La ley de competencias deberá reformar leyes como las 136 de 1994, 2082 de 2021 y 617 de 2000, así como la ley orgánica de ordenamiento territorial (L. 1454/11). Con esta ley deberá establecerse competencias exclusivas de la Nación, los departamentos y los municipios, así como determinar los eventos en que habrá competencias concurrentes y compartidas. Ahora, la asunción de esas competencias también dependerá de las capacidades institucionales de los niveles territoriales; si no es posible asumirlas por el nivel territorial, deberá hacerlo el nivel departamental o nacional, sobre todo, para asumir las competencias por el nivel territorial, deberá tenerse en cuenta la situación de orden público y las capacidades institucionales del nivel territorial.

La reforma al SGP con la respectiva ley de competencias es un primer paso para retomar el desarrollo del proceso descentralizador colombiano, que ha tenido su impulso desde los años ochenta. El desarrollo de este proceso podrá permitir la configuración de un modelo regional que fortalecerá el cierre de las brechas económicas territoriales. Para continuar con el proceso, otras modificaciones son necesarias, como la reforma al sistema general de regalías, la creación del Estado abierto para fortalecer la participación ciudadana y las veedurías a los nuevos recursos. Es por ello que se trata de un proceso gradual, hasta lograr que todas las entidades territoriales logren la meta, que es la participación del 39,5 % de los ICN, en 2036. Sin duda, esto permitirá un Estado más equitativo e incluyente en donde pueda garantizarse, en el nivel territorial, los derechos fundamentales de sus habitantes y podamos contar con Estado social de derecho en donde la vida digna sea posible. (Suelt Cock Vanessa 2013 http://www.scielo.org.co/pdf/vniv/n127/n127a11.pdf)

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