La Procuraduría y el control disciplinario sobre funcionarios elegidos popularmente

Daniel Eduardo Londoño De Vivero

Abogado especialista en Derecho Público

Recientemente, el Senado de la República, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 276 constitucional, eligió al nuevo jefe del Ministerio Público, cuyo periodo constitucional es de cuatro años. Aunque las discusiones respecto a la existencia de la Procuraduría General de la Nación como órgano de control siempre han estado presentes, lo cierto es que como institución cumple funciones muy relevantes para el Estado social de derecho colombiano, una de ellas la de controlar disciplinariamente a quienes ejercen función pública, incluso aquellos elegidos mediante el voto popular.

Antecedentes de la Procuraduría

Es importante recordar que la figura de Procurador, creada en 1819 por el Congreso de Angostura, siendo Domingo Alzuru el primero en ocupar tal empleo[1], quedó constitucionalmente consagrada, por primera vez, en el artículo 100 de la Carta Política de 1830. Este funcionario era un agente más del poder ejecutivo, el cual estaba instituido para defender la observancia de las leyes, así como para promocionar los intereses nacionales y lo relativo al orden público. De manera posterior, las constituciones de 1853, 1863 y 1886 también consagraron tal figura. La Carta del movimiento de la Regeneración establecía en su artículo 182 que el Ministerio Público sería ejercido por un procurador general y otros funcionarios, que estarían bajo la dirección del Gobierno Nacional.

La Procuraduría en vigencia de la Carta de 1991

La Constitución Política de 1991 marcó un hito en el desarrollo de este cargo, puesto que designó al Procurador General de la Nación como jefe del Ministerio Público, siendo la cabeza de la PGN y, en ese sentido, el director de uno de los órganos de control. A su turno, la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que el órgano en comento es autónomo e independiente y no es una autoridad administrativa[2]. Esto, sin perjuicio de que sus actos sean susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Las principales funciones de la Procuraduría son (i) la disciplinaria, (ii) la de participación en procesos judiciales y administrativos y (iii) la preventiva. La primera de ellas tiene que ver con la vigilancia de la conducta de quienes cumplen funciones públicas, incluso de aquellos que han sido elegidos popularmente, teniendo como marco regulatorio las leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021.

La segunda, consagrada en el numeral 7º del artículo 277 Carta Política, es la consistente en intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas cuando considere necesario defender el orden jurídico, el patrimonio público o los derechos fundamentales[3].

Y, la tercera, busca prevenir decisiones administrativas o de política pública que puedan afectar los derechos de los administrados.

Las decisiones judiciales sobre el control disciplinario a funcionarios elegidos mediante el voto

En materia de control disciplinario a funcionarios elegidos popularmente, ha sido compleja y difícil la aplicación de normas y, más aún, la construcción de un régimen legal que atienda lo establecido por el constituyente de 1991 como también los lineamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).

Sin embargo, hoy en día, podemos afirmar que hay mayor claridad frente al funcionamiento de esta figura en nuestro país. Esto, gracias a lo establecido, principalmente, en la Sentencia C-030 del 2023 de la Corte Constitucional y en dos autos proferidos por salas especiales de decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (L. 2094, art. 238B): el primero, del 19 de mayo de 2023 (Rad. 11001-03-15-000-2023-00871-00) y el segundo, del 8 de febrero de 2024 (Rad. 11001-03-15-000-2024-00293-00).

En este sentido, lo primero que debe mencionarse es que la Procuraduría no profiere decisiones judiciales. En tal forma, teniendo en cuenta que ahora el juez administrativo es quien tiene la última palabra frente a una decisión disciplinaria sancionatoria (destitución, suspensión o inhabilidad) respecto a un funcionario elegido mediante el voto popular que se encuentre en ejercicio del cargo, es importante señalar dos características del procedimiento del recurso extraordinario de revisión:

(i) Este recurso opera de manera automática, quedando supeditada la decisión contenida en el acto administrativo a la decisión judicial proferida por el juez de lo contencioso administrativo (hasta la expedición de la sentencia por parte de la Sala Especial de Decisión profiera sentencia) y

(ii) En el trámite del recurso, el sancionado cuenta con el derecho a ejercer las facultades propias de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho previstas en la Ley 1437 de 2011.

Dos precisiones adicionales. En los casos en los que el funcionario no se encuentre en ejercicio del cargo, no opera el recurso extraordinario de revisión; en cambio, el sancionado deberá interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto sancionatorio. Y, en segundo lugar, no debe perderse de vista que este procedimiento del recurso extraordinario de revisión es de carácter temporal, el cual estará vigente hasta tanto el Congreso de la República apruebe un estatuto aplicable a los servidores de elección popular que contenga un régimen disciplinario especial que garantice los derechos políticos y electorales, de acuerdo con lo establecido en la Sentencia C-030 de 2023.

Conclusiones

La Procuraduría General de la Nación cumple funciones que impactan el desarrollo del Estado social de derecho, puesto que, como órgano de control, tiene la competencia para vigilar el comportamiento y el cumplimiento de funciones de los servidores públicos, incluso de los de elección popular. Este caso ha sido objeto de discusión, hasta llegar a la Corte IDH, la cual profirió la célebre sentencia del 8 de julio de 2020, caso Petro Urrego Vs. Colombia; y, posteriormente, al Consejo de Estado, que emitió la sentencia del 15 de noviembre de 2017 (11001-03-25-000-2014-00360-00). 

Con el propósito de armonizar el sistema legal interno con los más altos estándares internacionales que garantizaran el ejercicio de los derechos políticos y electorales, el Congreso expidió la Ley 2094 de 2021, la cual fue objeto de control por parte de la Corte Constitucional mediante Sentencia C-030 de 2023. A partir de tal decisión, el Consejo de Estado ha señalado el procedimiento actualmente vigente para que la Procuraduría cumpla con la función de disciplinar a funcionarios de elección popular. No obstante, este es temporal.

El principal desafío del recién elegido procurador general de la Nación, Gregorio Eljach, será el de mantener la independencia y autonomía del Ministerio Público, acatando la Constitución y la ley y ejerciendo vigilancia sobre todo aquel que desempeñe funciones públicas.

En búsqueda de tal independencia, ojalá presente al Congreso de la República el proyecto de ley que, según lo ordenado por la Corte Constitucional, contenga el régimen disciplinario especial para los funcionarios públicos de elección popular. De esta manera, estará contribuyendo a la seguridad jurídica y, sin duda alguna, al fortalecimiento de la institucionalidad colombiana.

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