El Programa de Transparencia y Ética Pública
02 de Octubre de 2024
Daniel Fernando Jiménez Jiménez
consultor anti-LAFT y anticorrupción
Antecedentes
La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción de 2003 (aprobada mediante la Ley 970 de 2005) promueve la adopción de códigos de conducta para el cumplimiento de las funciones públicas y remite como parámetro al código proferido por la Asamblea General en 1996, el cual propugna porque los titulares de cargos públicos revelen sus activos y pasivos, no utilicen su autoridad para favorecer intereses personales; no reciban favores que puedan influir en el desempeño de sus funciones y no realicen actividades políticas de forma que puedan mermar la confianza en el desempeño de sus funciones.
La Ley 1474 del 2011 (art. 73) ordenó a todas las entidades públicas la elaboración de una estrategia de lucha contra la corrupción que también incluía medidas de atención al ciudadano. Al Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción le correspondía señalar la metodología para el diseño de la señalada estrategia.
Este programa se materializó en el documento titulado Estrategias para la construcción del plan anticorrupción y de atención al ciudadano, de conformidad con lo ordenado en el Decreto 2641 de 2012 (incorporado luego en el Decreto 1081 de 2015, matriz del sector Presidencia), el cual incluía cuatro componentes: mapa de riesgos de corrupción, medidas antitrámites, rendición de cuentas y mecanismos para la atención al ciudadano. Adicionalmente, ordenaba acoger iniciativas para fomentar la participación ciudadana y brindar transparencia y eficiencia en el uso de los recursos físicos, financieros, tecnológicos y de talento humano.
Posteriormente, la Ley 1712 del 2014 ordenó a las entidades publicar en sus “sistemas de información del Estado” el Plan Anticorrupción y la Ley 1757 del 2015 les ordenó elaborar una estrategia de rendición de cuentas, que debía ser incluida en el citado plan anticorrupción.
En el 2016, mediante el Decreto 124, se generó la “versión 2” de las citadas estrategias, el cual conserva sus cuatro principales componentes, reitera las ya señaladas iniciativas adicionales y recomienda incluir códigos de ética.
Es en este prolífico ambiente regulatorio que se profiere en el 2022 la Ley Anticorrupción 2195 (art. 31), la cual, al modificar el artículo 73 de la mencionada Ley 1474 de 2011, ordenó a todas las entidades públicas implementar programas de transparencia y ética pública (PTEP).
Estos PTEP, de acuerdo con la ley, contienen dos grandes ejes temáticos: la administración de los riesgos de corrupción, y –de manera novedosa en el sector público no financiero– la administración de los riesgos de lavado de activos. De manera especial, aunque no exclusivamente, para la materialización del primer eje, las entidades deben incluir los siguientes componentes: debida diligencia; redes interinstitucionales; estrategias de transparencia, estado abierto y acceso a la información pública; canales de denuncia y cultura de legalidad.
Y para la materialización del segundo eje, las entidades deben incluir los siguientes componentes, amén de la debida diligencia: consultas en listas restrictivas y reportes reservados de operaciones sospechosas a la Unidad de Información y Análisis Financiero. Siguiendo la línea de acción iniciada en el Decreto 2641 de 2012, ordena que las entidades públicas acojan “Todas aquellas iniciativas adicionales que (se) considere necesario incluir para prevenir y combatir la corrupción”.
La Ley 2195 señala que a la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República le corresponde definir el contenido específico del PTEP, al paso que advierte que este debe armonizarse con el Modelo Integrado de Planeación y Gestión (MIPG).
A su turno, el MIPG, adoptado por primera vez mediante el Decreto 2482 de 2012, comprende lineamientos que orientan el mejoramiento de gestión pública, a través de la articulación interinstitucional, la simplificación de procedimientos internos y el aprovechamiento del talento humano y, como había anticipado el Decreto 2641 de 2012, el uso eficiente de los recursos administrativos, financieros y tecnológicos. La versión actualizada por el Decreto 1499 de 2017 del MIPG está incorporada en el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública (DUR 1083 de 2015).
Contenido
Por su parte, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República expidió, el 30 de agosto de 2024, el Decreto 1122, mediante el cual adoptó el anexo técnico contentivo de la metodología y estructura del PTEP, diseñado por la Secretaría de Transparencia.
Este anexo técnico, que bien habría merecido una corrección de estilo previa, o ser objeto de una fe de erratas posterior, apenas menciona los dos grandes ejes temáticos, la debida diligencia, los canales de denuncia y la cultura de legalidad, sin agregarles ningún contenido relevante, en tanto que omite aludir los reportes de operaciones sospechosas (ROS) y las consultas en listas restrictivas.
En lo que hace a las redes interinstitucionales el anexo técnico las divide entre internas, “para el dialogo sobre los contenidos del programa”, y externas, “que permitan el cumplimiento de los mandatos de colaboración armónica”.
Con relación al Modelo de Estado Abierto, lo separa entre la transparencia activa y la pasiva. La transparencia activa debe estar orientada a que la entidad garantice la disponibilidad de información pública a través de medios físicos y electrónicos y en formatos comprensibles, que permitan su consulta por los grupos étnicos y por las personas con discapacidad. La transparencia pasiva, por su parte, debe estar orientada a garantizar la entrega de la información solicitada por los ciudadanos. Todo ello debe estar acompañado de procedimientos para que “el control social sea eficiente, la participación ciudadana incidente y la rendición de cuentas eficaz”.
En línea con lo dispuesto en el Decreto 124 de 2016, el anexo técnico propone la adopción de un código de conducta “que fije los valores y comportamientos esperados de los colaboradores para garantizar un ejercicio integro de sus funciones”.
Dentro de las iniciativas adicionales, el anexo técnico ordena a las entidades priorizadas por las estrategias contra el narcotráfico y contra la deforestación incorporar acciones contra la corrupción eventualmente generada en estos escenarios.
Retos
La Ley 2195 de 2022 dice que las entidades del orden territorial contaban con dos años y las entidades del orden nacional con un año para adoptar el PTEP, como también dice que a la Secretaría de Transparencia le corresponde señalar su contenido específico.
Ahora bien, comoquiera que el señalado contenido específico fue definido en el anexo técnico del Decreto 1122, es forzoso concluir que es apenas a partir del 30 de agosto de 2024, cuando se profirió este decreto, que pueden empezar los señalados términos de uno y dos años.
Por consiguiente, la Procuraduría, las personerías departamentales y municipales y las oficinas de control interno, dentro de la órbita de sus competencias, no pueden reprochar la no adopción del PTEP como un incumplimiento de los deberes funcionales de los servidores públicos antes del 30 de agosto de 2025 o de 2026, según el caso, pues si lo hicieran estarían demandando el acatamiento de una obligación imposible de cumplir por sustracción de materia, lo cual es inconstitucional a la luz del artículo 29 superior.
En este sentido, es importante destacar que el anexo técnico impone a las juntas directivas, o al Comité Institucional de Gestión y Desempeño en las entidades obligadas a crearlo, la función de aprobar el PTEP.
Corresponderá entonces a estas juntas y comités garantizar que acudiendo mutatis mutandi al PTEE y al Sagrilaft de la Superintendencia de Sociedades, los dos grandes ejes temáticos –anticorrupción y antilavado– queden insertos dentro de sistemas de administración de riesgos, con sus etapas de identificación, medición y monitoreo; controles proporcionales al nivel de riesgo de los factores de riesgo; matrices de riesgos; segmentación de contrapartes (con sus metodologías); cláusulas de protección; formatos de vinculación de contrapartes (debida diligencia); canales internos de alerta; consulta de listas y ROS, todo ello inserto en una sólida cultura de legalidad y bajo la dirección de un oficial de cumplimiento, también omitido en el anexo técnico.
Finalmente, no recomiendo que estas juntas y comités se acojan a lo señalado en el Decreto 1122, en el sentido que si su entidad está obligada a adoptar un PTEE queda eximida de adoptar el PTEP, porque la Ley 2195, que es de categoría superior, no admite esa excepción y además porque el PTEE tiene un alcance sustancialmente inferior, con lo cual quedaría desprotegida y en situación de incumplimiento.
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