El pago en extremo tardío de las condenas judiciales por parte del Estado

05 de Abril de 2022

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Nota:

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Con la expedición del Ley 1437 del 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” (CPACA), fueron introducidas varias reformas que se entendían acordes con la Constitución Política de 1991, de suerte que con la misma se respondiera no solo a los cambios sociales, culturales, tecnológicos y de gestión administrativa del momento, sino también a la nueva relación, esta, más cercana, entre el Estado, la administración pública y los particulares.

Entre las muchas reformas adoptadas se encuentra la referida a un nuevo procedimiento para el cumplimiento de sentencias y conciliaciones que conlleven el pago efectivo o la devolución de sumas de dinero. Con la nueva regulación se buscaba evitar la grave afectación fiscal que año tras año venía sufriendo el erario por la mora en el pago de estas obligaciones. El Fondo de Contingencias de la Ley 448 de 1998 garantizaría que el Estado, para el caso la entidad estatal obligada, contara con el presupuesto para cumplir las obligaciones de pago derivadas de fallos condenatorios proferidos en su contra, de suerte que no se tuvieran dificultades de orden económico y presupuestal para pagar a tiempo los mismos.

En términos simples, el procedimiento adoptado con el CPACA implica que cada entidad estatal está obligada a aportar al Fondo de Contingencias el valor estimado de las pretensiones de contenido económico planteadas en las demandas presentadas en su contra, de suerte que, de proferirse sentencia condenatoria en su contra, se cuente con la debida antelación con la provisión de los recursos requeridos para así cumplir de manera oportuna con el pago de las sumas líquidas de dinero a las que fue condenada.

Así, lo más relevante de la ya mencionada reforma es que, a partir del 2 de julio del 2012, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1437 del 2011, todas las entidades que constituyan una sección del Presupuesto General de la Nación están obligadas a aportar al Fondo de Contingencias las sumas que eventualmente se constituirían en un pasivo judicial.

Cabe precisar que, antes de la mencionada ley, el pago de las sentencias judiciales como consecuencia de procesos de reparación directa se hacía directamente por las mismas entidades, sin que previamente hubiese una provisión, debiendo gestionar así ante el Ministerio de Hacienda los recursos cada vez que le eran requeridos por el demandante beneficiario de la condena. Este procedimiento era extenso y estaba sujeto a la disponibilidad presupuestal que existiera en el momento, generando altas sumas de intereses por la mora en el pago y conllevando en innumerables casos a la necesidad de ejecutar a las entidades condenas, por el no pago oportuno de las mismas.

En ese orden, y ante una nueva regulación, absolutamente clara sobre la obligación de efectuar los aportes ya indicados al Fondo de Contingencias con la debida antelación, la Ley 1437 del 2011 estableció un régimen de transición para señalar que las disposiciones en ella contenidas se aplicarían a partir de la entrada en vigencia a situaciones nuevas, nacidas en fecha posterior a su entrada en vigor. Esto, con el propósito cierto de que durante dicho periodo las entidades efectuaran los ajustes presupuestales necesarios para el correcto y debido cumplimiento a la provisión que correspondiera a la valoración sus contingencias judiciales.

Ahora bien, seis años después de la entrada en vigencia del CPACA, el Estado se encontraba en circunstancias muy parecidas a las anteriores a su expedición, pues continuaba una ostensible mora en el pago de las sentencias judiciales, en claro detrimento del erario, pues, si bien fueron regulados los plazos e intereses moratorios que devengarían tales obligaciones con cargo al Fondo de Contingencias, haciendo la situación un poco menos gravosa para el Estado en términos de intereses que la regulación establecida en el Código Contencioso Administrativo, lo cierto es que tal mora sigue afectando patrimonialmente al Estado y, consecuencia, a todos los ciudadanos. Lo anterior, toda vez que es evidente que dichos recursos no solo deben ser recaudados en mayor cuantía para cubrir tal mora, dejando de invertir en otras necesidades, proyectos, etc., generadores de bienestar colectivo, sino también, con una mayor afectación, a quienes se encuentran a la espera de que les sean pagadas las condenas proferidas a su favor por un juez de la República.

A raíz de esto, el Plan Nacional de Desarrollo 2018–2022, adoptado por la Ley 1955 del 2019, fue expedido con la idea de financiar el pago de las sentencias condenatorias en contra del Estado que se encontraban en mora a la fecha de expedición de la mencionada ley y estableció la posibilidad de que la Nación reconociera tales obligaciones como deuda pública, para lo cual las obligaciones de pago serían reconocidas y pagadas bien con cargo al servicio de deuda del Presupuesto General de la Nación o mediante la emisión de títulos de tesorería TES.

Precisó la citada ley, entre otras cosas, que, con el objeto de suministrar la liquidez necesaria, la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público administraría en una cuenta independiente el cupo de emisión TES que destinaría a la atención de obligaciones originadas en sentencias ejecutoriadas o conciliaciones y los intereses derivados de las mismas. Puntualizó, además, que se podrían celebrar acuerdos de pago o conciliaciones extrajudiciales con los beneficiarios finales respecto de los montos adeudados.

A pesar de lo anterior, ni el Decreto 642 de 2020 ni el Decreto 960 del 2021 lograron reglamentar de manera afortunada la política adoptada a través del Plan de Desarrollo 2018–2022. En el primero de ellos se pasó de la posibilidad de tramitar y pagar con la mayor prontitud obligaciones ciertas, a tener que suscribir previamente acuerdos de pago, en condiciones ciertamente gravosas para los beneficiarios. Gravosas, pues, por un lado, al llegar a un acuerdo de pago, los beneficiarios debían desistir de un porcentaje de sus pretensiones y de parte de los intereses que generaba la mora por el no pago, esto último durante un tiempo determinado. Por otro lado, luego de suscrito el acuerdo, los beneficiarios debían esperar un tiempo considerable para que les fuera efectivamente pagada la suma convenida. Lo anterior, sin dejar de mencionar que, en caso de que la entidad no pague en el plazo pactado, el beneficiario de la condena judicial debe seguir adelante con el proceso ejecutivo o interponer el mismo en caso de que no lo haya hecho, con lo cual se dilata aún más la real efectividad de su derecho.

Ahora bien, para aquellos beneficiarios que no se acogieron al acuerdo de pago, su espera se hace aún más larga y gravosa, pues mantienen el turno de pago asignado para el mismo en forma consecutiva por cada entidad estatal, debiendo esperar a que les sean asignados a la misma los recursos que se requieren para tal fin.

El segundo decreto, esto es, el 960 del 2021, que se consideraba iba a revisar lo regulado en el anterior para hacer más expedito el pago de las condenas judiciales, tampoco cumplió su propósito. Ello es así, pues se mantiene lo regulado en el 642 del 2020, pero dando un plazo adicional para el reconocimiento de deuda pública de dichas obligaciones y para el pago de las mismas, lo que demuestra a todas luces que la regulación no fue exitosa y, en consecuencia, que el Estado no ha sido eficiente en el pago de estas obligaciones, pues, si se da por hecho que se cuenta con el cupo presupuestal respectivo para su pago, lo que se concluye es que la capacidad logística de las entidades para acometer la mencionada tarea se hizo y se hace insuficiente.

Para dar mayor sustento a lo anterior, veamos la evolución de los montos adeudados por las siguientes entidades del orden nacional por concepto de créditos judiciales (sentencias, conciliaciones, laudos arbitrales, entre otros) para los años 2019, 2020 y 2021:

ENTIDAD ESTATAL	2019	2020	2021
Ministerio de Defensa	4.291.063.581.858	5.181.424.196.261	5.612.954.935.731
Fiscalía General de la Nación	2.177.821.545.758	2.634.389.294.237	2.844.432.318.900
Policía Nacional	1.801.635.743.719	2.057.033.247.218	2.354.785.364.038
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (inpec)	113.850.190.224	150.756.093.824	226.870.135.396
Rama Judicial	510.066.238.896	576.824.375.173	761.934.789.174

Fuente: Información tomada de los estados financieros a cierre del 2021 de las entidades mencionadas

Estas cifras, que son públicas, permiten dar cuenta de que, durante el año 2021, a pesar de que se dio inicio a la ejecución de lo contemplado en el Plan Nacional de Desarrollo 2018–2022, los montos adeudados por concepto de sentencias judiciales aumentaron y, en consecuencia, también la mora en el pago de las obligaciones por este concepto.

Cabe recordar en este momento que el Decreto 960 del 2021 prorrogó hasta el 31 de julio del 2022 el pago de las sentencias o conciliaciones debidamente ejecutoriadas que se encontraban en mora al 25 de mayo del 2019. Surge entonces la siguiente pregunta: ¿podrá el Estado, a escasos tres meses del vencimiento de dicho plazo, pagar todos los acuerdos que suscribió con los beneficiarios de los mismos, en las condiciones establecidas? Una simple lectura de los montos adeudados y ya relacionados llevan a la conclusión de que no será así, pues siguen figurando a cargo de la Nación inmensas sumas de dinero y no se evidencia un desembolso mayor y acorde con las obligaciones adquiridas.

De no cumplir el Estado, lo cual difícilmente ocurrirá en escasos tres meses, tomando en cuenta demás que no existe una adecuada logística en las entidades para hacer efectivos los pagos, nos preguntamos: ¿buscarán las entidades la expedición de un nuevo decreto o la modificación de los acuerdos de pago para que se les dé más tiempo por parte de los beneficiarios, o regresarán los beneficiarios, como el sentido común lo señala, al vencerse el término, a ocupar el turno que tenían con antelación a la firma de los mismos, haciendo una inmensa fila junto con aquellos que no suscribieron acuerdos y a la espera de que llegue su momento para que le sean pagadas las sumas adeudadas?

En este escenario, la posibilidad de pago, regulada a través de los decretos 642 de 2020 y 960 del 2021, al parecer sufrirá el mismo destino que todas las medidas previamente adoptadas, como la expedición del CPACA, pues la mora en el pago de las sentencias judiciales no muestra una evolución favorable.

Año tras año, regulación tras regulación, la mora en el pago de las sentencias judiciales por parte del Estado se mantiene. Al día de hoy, es evidente que esta sigue y que por más que se asigne un turno de pago, se aporten los recursos al Fondo de Contingencias y se hagan acuerdos de pago con ocasión del reconocimiento de deuda pública -PND-, no hay certeza del pago efectivo de las mismas en los tiempos establecidos, pues, es un hecho que a través del Decreto 960 del 2021 debió prorrogarse en el tiempo la posibilidad de adelantar con eficacia acuerdos de pago, así como el pago de los mismos.

No pagar oportunamente las sentencias condenatorias, evidentemente, hace más gravosa la situación de sus beneficiarios, pues no solo han tenido que esperar años y años para que su proceso judicial sea fallado ―es bien conocida la mora judicial―, sino que, además, deben esperar otro tanto hasta que finalmente les sea efectivamente pagada la condena proferida a su favor.

Por todo lo anterior, no puede descartarse la cesión de derechos económicos como un mecanismo alternativo necesario, que el mercado ofrece, para obtener de manera efectiva la liquidez inmediata de la condena económica proferida a favor de los beneficiarios. Esta figura, debidamente regulada por nuestra normativa, ofrece soluciones a corto plazo para quienes no tengan la posibilidad económica de seguir esperando año tras año a que se presupuesten o se fondeen los recursos para el efectivo pago de sus sentencias.