“Una reforma tributaria estructural en nuestro sistema político es una ilusión inviable”

Hasta noviembre del año pasado, Julio Roberto Piza Rodríguez se desempeñó como magistrado de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, corporación a la que llevó sus amplios conocimientos en materia tributaria, fiscal y de hacienda, cosechada gracias a su compromiso con la investigación y con la academia. En efecto, hay que recordar que Piza fundó el Departamento de Derecho Fiscal en la Universidad Externado de Colombia y ha prestado servicios al Estado, como director de la Unidad Administrativa Especial de la Dian, por resaltar solo uno de los cargos ejercidos a lo largo de su carrera profesional.

ÁMBITO JURÍDICO conversó con este experto, para conocer sus opiniones respecto al sistema tributario colombiano, entre otros temas.

ÁMBITO JURÍDICO: ¿Cuál es su opinión sobre el sistema tributario colombiano?

Julio Roberto Piza Rodríguez: El sistema tributario es una pieza vital para el desarrollo de la sociedad. El sector privado se encarga del crecimiento y el Estado de equilibrar sus dos grandes funciones: propiciar un ambiente de seguridad para la productividad económica y, simultáneamente, lograr una redistribución equitativa, a través del sistema tributario y el buen uso de los recursos públicos. Para tal fin, es preciso diseñar un sistema normativo que defina, con una certeza razonable, las obligaciones tributarias y un procedimiento que al tiempo que otorga facultades de control al Estado lo haga con arreglo al debido proceso. Colombia tiene un sistema fiscal precario, con bases muy estrechas; recaudamos poco para el tamaño del país, pagamos pocos, pero, paradójicamente, los pocos que pagamos, pagamos mucho, por cuenta de los que dejan de pagar.

Á. J.: ¿Cómo armonizar mejor estas dos funciones de la política fiscal: el recaudo y el gasto?

J. R. P. R.: Una pieza indispensable es la información. Por eso, me parece muy pertinente la propuesta del Plan de Desarrollo que adopta una declaración universal de toda la población económicamente activa: de quienes tenemos ingresos y, por tanto, estamos obligados a pagar, sea por el impuesto a la renta o por medio de las cotizaciones a la seguridad social; o bien, por quienes no tienen ingresos y, por el contrario, reciben subsidios del Estado, pues uno de los graves problemas es no identificar correctamente a quienes necesitan ayudas y, por esa vía, se otorgan subvenciones a quienes lo requieren.

Á. J.: ¿Cómo ampliar la base gravable?

J. R. P. R.: Uno de los problemas más graves es el de la exclusión social, que se explica por una informalidad que representa, aproximadamente, el 60 % de la economía. Buena parte de esa informalidad se debe a la falta de mecanismos eficaces, por parte del sistema tributario y el sistema de seguridad social, que permitan facilitar la formalización.

Á. J.: Pero, ¿el régimen simple no es la herramienta para lograrlo?

J. R. P. R.: Debería serlo, pero como el umbral a partir del cual se paga impuesto a la renta es tan alto (cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, SMLMV), que tan solo representa el 20 % de la población económicamente activa, no cubre el nivel donde está el nicho de mayor informalidad, que comprende el rango entre uno y cinco SMLMV, es decir, quienes están obligados a cotizar por seguridad social, pero no están obligados a declarar y pagar el impuesto sobre la renta.

Á. J.: ¿Qué tanto aportan los informes de las comisiones de expertos?

J. R. P. R.: La tradición de conformar comisiones de expertos revela la insuficiencia de la investigación para ofrecer buenos diagnósticos del sistema tributario; sin embargo, lo que se observa es que estos estudios de política tributaria no logran sobrepasar el filtro político que exige la democracia y terminamos confirmando el aforismo que dice que “la política es el arte de lo posible”. Pero, en general, son buenos diagnósticos, por ejemplo, de la última, la reducción de los beneficios tributarios, que lleva a ampliar las bases tanto del impuesto de renta como del IVA. No obstante, hay un asunto que no ha sido objeto de los informes y, aun así, es un punto común: reducir la evasión. Para ser efectivo, se requiere un componente normativo, en particular, poniendo al día el régimen procedimental y sancionatorio con la evolución tecnológica y un trabajo más en la estructura administrativa para mejorar la gestión de la Dian, que, finalmente, no es más que una empresa cuya materia prima es la información y que tiene en el Fondo Colombia, gracias al crédito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), una gran oportunidad para modernizar su institucionalidad.

Á. J.: Entonces, ¿cuál es el papel de la investigación dentro del sistema tributario y quién debe encargarse de esta tarea?

J. R. P. R.: Las universidades, como generadoras de conocimiento, son las llamadas a cumplir esta función, además porque son parte de la sociedad civil ilustrada que, en principio, es más neutral y objetiva, sin intereses específicos. Pero, la investigación requiere financiación para que sea asertiva, requiere de la elaboración de diagnósticos acertados y la propuesta de soluciones pertinentes para nuestra realidad. Hay un terreno abonado para estimular una investigación aplicada que confiera instrumentos de política y gestión pública para hacer más eficaz, sostenible y perdurable la política fiscal.

Á. J.: ¿Qué tanta capacidad tiene la justicia tributaria para resolver la litigiosidad?

J. R. P. R.: La litigiosidad es relativa, en parte, por la poca capacidad de fiscalización de la Dian y, en parte, porque todas las reformas han aprobado mecanismos de terminación y conciliación de procesos administrativos y judiciales, que han resuelto anticipadamente muchos litigios. Por otro lado, la justicia tributaria ha mejorado su productividad.

Á. J.: ¿Cuál es el estado de la administración de justicia actualmente?

J. R. P. R.: Aun cuando la pandemia propició un salto cualitativo en la modernización del aparato judicial, aún tenemos que avanzar mucho más en el terreno de la tecnología. Allí, también, la modernización de la Rama Judicial tiene el apoyo de otro crédito del BID, que debe generar, en el corto y mediano plazo, mejores resultados. Lo que veremos en el futuro próximo será una gestión más inteligente utilizando herramientas informáticas en la gestión judicial y acudiendo a las aplicaciones de inteligencia artificial para ganar en eficiencia, esto es justicia más oportuna y con mayor seguridad jurídica.

Á. J.: ¿Cuáles serían los retos, entonces, que debe afrontar la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia tributaria?

J. R. P. R.: Las reformas de los últimos 10 años han elevado el nivel de complejidad, en parte, porque Colombia ingresó a la Ocde y, en sus reformas, ha adoptado las figuras para combatir las prácticas internacionales, que son los conflictos que empezarán a llegar a la jurisdicción, lo cual exigirá una mayor competencia técnica de los jueces para resolver estos litigios, so pena de que se adopten otras fórmulas alternativas más eficientes para resolver los conflictos tributarios, tales como los tribunales administrativos, las conciliaciones y el arbitramento.

Á. J.: En este contexto, ¿cuál es la función de las sentencias de unificación?

J. R. P. R.: Como toda innovación requiere una etapa de adaptación, desde hace unos años la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha venido emitiendo sentencias de unificación como una fórmula que, aparte de resolver la demanda planteada, define unas reglas de interpretación que sirven para resolver los conflictos particulares con carácter obligatorio, tanto para la administración como para los mismos jueces. Sin embargo, se requiere afinar el criterio para seleccionar los problemas que ameritan una sentencia de unificación, su debida aplicación y una mejor comprensión de esta herramienta por parte de todos los operadores jurídicos.

Á. J.: En el plano normativo, ¿que podría disminuir la litigiosidad?

J. R. P. R.: La próxima reforma debería adoptar un código tributario, que defina las reglas de aplicación e interpretación de las normas tributarias, por ejemplo, mediante la aplicación efectiva de las cláusulas antielusión, que dote a la administración de una herramienta para controlar los abusos en la aplicación de las normas tributarias. Pero, de nuevo, esto requiere un esfuerzo tanto de funcionarios como de jueces para utilizar racionalmente este mecanismo, en una cultura jurídica tradicional como la nuestra. Es importante valorar la importancia de contar con instituciones de alto nivel técnico, como la administración y la justicia tributaria, que generen la confianza que exige la actividad económica y la misma ciudadanía.

Á. J.: Finalmente, ¿alguna vez tendremos una reforma tributaria estructural?

J. R. P. R.: Ese es uno de esos imaginarios que en nuestro sistema político es una ilusión inviable. Tendremos reformas sucesivas que se irán traslapando y tratando de solucionar cuestiones parciales del sistema, cada una dentro de las posibilidades políticas de cada gobierno, que, finalmente, es el actor protagónico de esta película.