Luis Ernesto Vargas: “La Corte respeta el control de constitucionalidad del Consejo de Estado”

En diálogo con ÁMBITO JURÍDICO, el presidente de la Corte Constitucional, Luis Ernesto Vargas, defendió los alcances que se le han dado a la acción de tutela y subrayó el papel de la pedagogía en el facilitamiento del acceso a la administración de justicia, entre otros temas.

 

ÁMBITO JURÍDICO: ¿La tutela está blindada contra “tutelatones” y fenómenos similares?

 

Luis Ernesto Vargas: Para responder a esta pregunta debe partirse de una premisa: todos los derechos son susceptibles de ejercerse de forma intensa, incluso con visos de abuso, pero esta circunstancia en ningún modo afecta la vigencia del derecho, ni menos justifica su modificación.  

 

La acción de tutela es un mecanismo judicial bien conocido por los ciudadanos y que, a su vez, ha mostrado con creces su efectividad en términos de resolución de conflictos jurídicos por parte de los jueces. Es esta razón la que explica que, en ocasiones, se lleven a cabo usos extendidos y repetitivos de la acción, que los medios de comunicación han denominado del modo que ustedes señalan. Sin embargo, este potencial abuso no puede llevar a considerar que deba restringirse el acceso o, menos aún, eliminar la acción de tutela. Si seguimos ese razonamiento, entonces habría que restringir todos los derechos, constitucionales y legales, pues ninguno de ellos está blindado ante el potencial abuso. 

 

Lo he repetido en diversos foros: la acción de tutela es la joya de la corona de la Constitución y un patrimonio moral de los colombianos. Toda reforma que se plantee debe estar unívocamente enfocada a fortalecerla y no a restringir su alcance. Los potenciales abusos de la acción de tutela, si es que puede calificárseles de esa manera, son fruto de su éxito como herramienta para la protección de los derechos. 

 

Por ende, hablar de la necesidad de conformar un “blindaje” para las denominadas “tutelatones”, es riesgoso e innecesario. Lo primero, porque tales reformas eventuales abrirían la puerta para limitar el acceso a la tutela y, a través de esa vía, afectar la exigibilidad judicial de los derechos. Lo segundo, porque lo que ha demostrado la regulación actual de la acción de tutela es que es exitosa. Los ciudadanos se la han apropiado con decidido vigor, la conocen y la ejercitan. Esta actividad es muestra de la fuerza del principio democrático en el constitucionalismo colombiano. Es el único mecanismo de acceso a la justicia para quienes no acceden a ella, que son la gran mayoría de los colombianos.

 

A. J.: ¿Usted cree que no se requieren reformas?

 

L. E. V.: Por supuesto, en muchas ocasiones se formulan acciones de tutela que carecen de fundamento, pero lo mismo sucede con cualquier otro proceso judicial. Cuando estamos ante esta clase de actuaciones, los jueces son los llamados a frenar los abusos. No es a través de la modificación legal que esto se logra, sino con la acción decidida y ponderada de nuestros jueces y juezas, quienes pueden evaluar aquellos eventos en que la acción se ejerza de forma temeraria.

 

Pero estos casos, que siempre son marginales, no pueden servir de base para la restricción en el ejercicio de la acción de tutela. Estoy convencido que las denominadas “tutelatones” no son más que eventos incidentales, generalmente vinculados a determinada coyuntura política. Sin embargo, no tienen una entidad tal que lleve a prender las alarmas o menos aún a cuestionarse sobre la pertinencia de limitaciones a la acción de tutela.  

 

Además, como sucede en toda democracia liberal, hay grupos que con algún grado de legitimidad, han mostrado su desacuerdo con la acción de tutela, particularmente porque ese instrumento ha servido de base para innegables movimientos sociales, en casos concretos, de defensa de los derechos de las minorías. Estos grupos, como es apenas natural, buscan la restricción de este mecanismo judicial y se justifican en fenómenos como las llamadas “tutelatones”. Ante esto, solo puedo decir que el uso extensivo de la tutela demuestra su cabal salud y su interiorización por parte de los ciudadanos. Ello debería hacernos sentir, en vez de preocupados, muy orgullosos.

 

A. J.: ¿Ha habido suficiente pedagogía constitucional en torno al alcance de la acción de tutela?

 

L. E. V.: Con vacíos y deficiencias como en todo instrumento novedoso, creo  que sí. En razón de su sencillez y efectividad, la acción de tutela es bien conocida por el ciudadano de a pie. Estoy seguro de que muchas de las personas que tienen profesiones y oficios diferentes al Derecho reconocen a la tutela como un mecanismo para la protección de los derechos.

 

Asunto distinto es que sean igualmente conocidos sus límites, instancias, procedimientos aplicables, etc. Por mandato constitucional, la enseñanza de la Carta Política es obligatoria en todos los niveles educativos, y estoy convencido de que puede hacerse mucho más a ese respecto.  Sobre todo si se tiene en cuenta que no puede hablarse de una ciudadanía activa, si no se conocen los instrumentos que pueden invocarse para la protección de los derechos.

 

Desde la Corte Constitucional se han hecho esfuerzos muy importantes para que la jurisprudencia sea conocida por todas las personas, para lo cual se hace uso de las actuales tecnologías de la información. Sin el ánimo de mostrarme falto de modestia, puedo afirmar que no existe otro tribunal en el país que difunda con mayor eficiencia sus decisiones. Esto ha sido clave para la pedagogía constitucional, puesto que cualquier persona en Colombia con acceso a una conexión a internet puede conocer la totalidad de los fallos proferidos por la Corte en 22 años de existencia. Por supuesto, me agradaría impulsar más mecanismos para hacer pedagogía de la justicia, de la tutela.

 

Á. J.: Frente a la denominada “tutelitis”, ¿la responsabilidad es de la administración, por violar garantías fundamentales frecuentemente, o de ciudadanos que se aprovechan de las bondades de este instrumento?

 

L. E. V.: Un estudio de las cifras a ese respecto obliga a ponerse del lado del ciudadano. Universidades, académicos y centros de investigación son coincidentes en demostrar que más de la mitad de las tutelas son por dos tópicos específicos: vulneración del derecho de petición y asuntos relacionados con la seguridad social en salud y pensiones. Esto evidencia que la administración tiene fallas estructurales en estos asuntos; son problemas sistemáticos y, la mayoría de las veces, no reciben una respuesta adecuada y oportuna por parte del Estado. Tales indicadores podrían servir al Estado para identificar los “cuellos de botella” más importantes en términos de atención a los requerimientos de los ciudadanos, con el fin de fijar políticas públicas. Desafortunadamente, ello no ha sido así, lo que explica la persistencia de la acción de tutela.

 

A. J.: ¿Cómo les respondería a quienes opinan que la tutela se convirtió en una tercera instancia de los procesos ordinarios?

 

L. E. V.: Esta clase de opiniones suelen basarse en un conocimiento insuficiente de las reglas que ha fijado la jurisprudencia constitucional sobre la acción de tutela contra decisiones judiciales.  Existen requisitos generales de procedibilidad, así como condiciones específicas de vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Tales asuntos han sido suficientemente decantados por la jurisprudencia de la Corte y todos ellos gravitan alrededor del mismo criterio: la tutela contra sentencias opera única y exclusivamente cuando el fallo judicial contradice ostensiblemente el orden constitucional. Esto es bien distinto a hablar de una “tercera instancia”. De hecho, el número de tutelas que se conceden en este ámbito es muy reducido.  La regla general es que los jueces fallen de forma compatible con la Constitución.

 

Á. J.: ¿La Corte ha excedido sus facultades, al revocar decisiones del contencioso y dictar sentencias de remplazo, tal como lo reprocha el Consejo de Estado?

 

L. E. V.: En cientos de fallos del Consejo de Estado se hace uso de herramientas hermenéuticas formuladas por la Corte Constitucional y, en viceversa, sucede lo propio. En algunos casos puntuales, como los que plantea, esta coordinación no es posible en tanto las decisiones adoptadas afectan el contenido y alcance de los derechos fundamentales, lo que explica que las acciones de tutela contra decisiones de las altas cortes prosperen.

 

Sin embargo, debe resaltarse que en cada uno de esos casos, que en su mayoría son decididos por la Sala Plena de la Corte, se analizan los asuntos en toda su complejidad, y si se llega a adoptar un excepcionalísimo fallo de remplazo, ello no se hace con el propósito de desconocer las competencias de otras jurisdicciones, sino que es una medida imperiosa y extrema para la protección efectiva de los derechos fundamentales. Además, una actuación de este tipo no podría calificarse como un exceso o una desviación.

 

A. J.: ¿Es hora de solucionar las divergencias entre las altas cortes como órganos de cierre, para que no se afecte la seguridad jurídica?

 

L. E. V.: Debo resaltar un dato que es muy importante para poner esta discusión en su verdadera dimensión: los fallos de revisión de tutela contra sentencias de altas cortes son una ínfima fracción de las decisiones que adopta la Corte Constitucional. A su vez, de ese grupo solo un minúsculo porcentaje corresponde a tutelas que son concedidas. Esto debe llevar un mensaje tranquilizador: la totalidad de las decisiones que adoptan las altas cortes son desarrollos genuinos y adecuados de los derechos constitucionales. Solo una insignificante porción de estos fallos plantean retos en términos de vigencia de los principios y valores constitucionales. Lamentablemente la normalidad, esto es, el funcionamiento continuo y estable de la Rama Judicial, carece de toda notoriedad mediática. Por lo tanto, no tenemos choques de trenes, sino eventuales controversias en un sistema de distribución de competencias que de ordinario opera muy bien.

 

Es por esta razón que advierto que no hay la pretendida urgencia de establecer un mecanismo legal para las divergencias entre las altas cortes. La distribución de competencias funciona correctamente y los choques, como lo he explicado, son tan marginales como inevitables. De otro lado, remedios que algunos han propuesto para abordar esta situación, como eliminar la acción de tutela contra sentencias de altas cortes, llevan a escenarios altamente perjudiciales en términos de seguridad jurídica. La Constitución y su interpretación deben ser uniformes, en especial frente a la definición del contenido y alcance de los derechos fundamentales. No podemos tener una Constitución de la Corte Constitucional, otra del Consejo de Estado y otra distinta de la Corte Suprema de Justicia. Esa sí sería una catástrofe para la seguridad jurídica.

 

Como lo he explicado, de manera general todos los tribunales estamos de acuerdo sobre cómo entender y aplicar la Carta Política, por lo que la acción de tutela contra sentencias de altas cortes es solo un mecanismo excepcional, que nos sirve de foro para resolver aquellos casos, insisto marginales, en que tales interpretaciones no resultan uniformes.

 

Algunas voces quieren mostrar un escenario caótico, en donde las altas cortes están en una lucha permanente entre sí. Sobre este particular quiero ser enfático: no hay tal caos. El fenómeno de la constitucionalización del derecho ha triunfado en Colombia y todos sus magistrados, de las distintas jurisdicciones, están plenamente convencidos acerca de las bondades de nuestro modelo constitucional. Solo que en algunos casos puntuales e inevitables, concurren interpretaciones diversas que deben ser unificadas, por ejemplo a través de la acción de tutela contra sentencias judiciales.

 

Á. J.: En relación con la estructura del Poder Judicial, ¿qué utilidad tienen las facultades electorales de las cortes?

 

L. E. V.: Ello responde a un diseño institucional, que pretende perfeccionar el sistema de frenos y contrapesos. Así, se ha considerado que en aquellos nombramientos que involucran organismos de control se logra una mayor independencia, si su definición no queda completamente en manos de las mayorías políticas, sino que en la misma intervienen otros entes, como aquellos de índole judicial. En esos términos, tales facultades son útiles para evitar que los órganos de control terminen cooptados por esas mayorías, lo que afecta su independencia. Lo importante es que los procesos de selección se realicen con absoluta transparencia y que siempre se haga previa convocatoria abierta y con aplicación de los máximos criterios de selectividad.

 

Á. J.: ¿Deberían conservar estas facultades?

 

L. E. V.: No es un secreto que son problemáticas, puesto que se muestran ajenas a la función principal de los jueces, que es adoptar decisiones. Sin embargo, estoy impedido para dar una respuesta definitiva a este respecto, puesto que se trata de un asunto que, en el futuro, puede ser objeto de control de constitucionalidad por parte de la Corte.

 

No obstante, debe tenerse en cuenta que las cortes han hecho esfuerzos importantes para dotar de transparencia estos procesos. La celebración de audiencias públicas, así como la publicidad de las hojas de vida y de las listas de aspirantes son medidas en ese sentido. Además, estas prácticas demuestran que la intención de los magistrados cuando ejercen funciones electorales es elegir a aquellas personas más idóneas. Por supuesto, pueden plantearse reformas, incluso aquellas que restrinjan o eliminen estas facultades, pero lo que no puede perderse de vista es que las fórmulas alternativas que se planteen deben mostrarse compatibles con la separación de poderes, el sistema de frenos y contrapesos y la independencia de los órganos de control y de los jueces.

 

Á. J.: ¿Afecta esa independencia el hecho de que las cortes sean jueces de los funcionarios que eligen para ocupar tales cargos?

 

L. E. V.: Este riesgo ha sido adecuadamente solucionado a través de la aplicación del régimen de impedimentos y recusaciones que nos cobija como jueces. Cada vez que se ha evidenciado un conflicto de interés entre el nominador y la facultad disciplinaria, son los mismos magistrados los que ponen de manifiesto ese hecho y solicitan ser separados del conocimiento. Ojalá examinen el celo absoluto con el que la Corte Constitucional resuelve los impedimentos.

 

Á. J.: En ese escenario, ¿se debe transformar el control que ejercen sobre el funcionario o su capacidad para elegirlo?

 

L. E. V.: Toda modificación al régimen de elección, así como la función disciplinaria sobre estos funcionarios es viable, en tanto garantice el sistema de frenos y contrapesos, así como la independencia de los jueces y de los funcionarios investigados. Por ejemplo, se ha planteado en varias ocasiones la creación de un tribunal disciplinario de la más alta jerarquía para que asuma esa tarea. La propuesta es interesante, pero, a su vez, genera nuevos retos, como la definición acerca de quién elegiría a los integrantes de ese tribunal o qué órgano sería su juez disciplinario.

 

A. J.: ¿65 años debe ser la edad de retiro forzoso de los magistrados?

 

L. E. V.: Actualmente la Corte está conociendo un caso que tiene que ver con la edad de retiro forzoso en cargos de la Rama Ejecutiva. Como ese asunto guardaría alguna relación con el tema de las preguntas, debo abstenerme de responder, en aras de evitar un prejuzgamiento sobre el particular. Recientemente opiné sobre la posibilidad de mirar cómo funciona el tema en otros países y algún compañero me invitó a evitar expresiones al respecto, por lo cual hoy, prefiero evitarlas.

 

Á. J.: ¿Qué necesita el Poder Judicial para garantizar, en mayor medida, el acceso a la administración de justicia?

 

L. E. V.: Ese objetivo se logra teniendo más jueces y con altos grados de formación jurídica, sumado a la simplificación de los procedimientos judiciales, la apropiación de los instrumentos de la tecnología de la información y una mejoría sustancial en la educación legal. Creo con firmeza en las bondades contenidas en el Código General del Proceso. Instrumentos legales como este ayudarían demasiado en ese propósito.   

 

Además, las fallas estructurales de la administración pública, así como la desigualdad social, entre otras cuestiones, generan que se requiera una oferta análoga, lo que significa más jueces y mejor preparados. 

 

La eficiencia en la justicia pasa por la reducción de trámites dentro del proceso y, en especial, su modernización tecnológica.  Es lamentable que la mayoría de los procesos usen herramientas propias de mediados del siglo pasado. 

 

A su vez, lo relacionado con la educación de los ciudadanos sobre el funcionamiento del Poder Judicial y, particularmente, las acciones que tiene a su disposición para la defensa de sus derechos. Salvo en el caso de la acción de tutela, otros mecanismos son desconocidos para la mayoría.  

 

Finalmente, debemos hacer una reflexión profunda acerca de la calidad de la educación legal. Buena parte de la congestión se genera por abogados inadecuadamente formados, lo cual lleva a que hagan solicitudes injustificadas o improcedentes, cuya resolución resta tiempo para tareas importantes de los jueces. 

 

Á. J.: ¿Debe la Corte ser el único escenario de control constitucional?

 

L. E. V.: El control de constitucionalidad en Colombia es difuso, pues no solo lo ejerce la Corte, sino también la jurisdicción de lo contencioso administrativo en la revisión de la compatibilidad entre la Constitución y los actos de la administración. Este sistema es centenario en el país y ha dado muestras de sus bondades. De allí que no considero necesario ni pertinente introducirle modificaciones.

 

Á. J.: ¿Por qué cree que el Consejo de Estado ha reconvenido a esta corporación, para que reconozca sus facultades como juez de control de constitucionalidad?

 

L. E. V.: La Corte Constitucional ha sido respetuosa de la función de control de constitucionalidad del Consejo de Estado.  Los fallos que adopta esa alta corte en ejercicio de sus competencias son recibidos y acatados por nosotros. 

 

En eventos excepcionalísimos, las funciones de control entre ambos tribunales entran en debate, casos en los cuales la acción de tutela contra decisiones judiciales ha servido de instancia para resolver tales controversias. En una declaración reciente, el Consejo de Estado expresó su crítica enérgica sobre el sentido de la decisión de un fallo de tutela adoptado por la Corte. Estos llamados son legítimos en la democracia constitucional, pues están basados en el disenso y el pluralismo. Sin embargo, resulta desafortunado inferir que de ese caso particular y concreto se esté ante un desconocimiento de las competencias que la Constitución confiere a ambas altas cortes.

 

Á. J.: ¿Las decisiones del Consejo de Estado en este campo admiten pronunciamiento de la Corte?

 

L. E. V.: Cuando el Consejo de Estado ejerce el control de constitucionalidad, lo hace en ejercicio de facultades que le asigna la Carta Política. Esta función es reconocida y acatada por la Corte, que no funge ni puede fungir como un tribunal de instancia del Consejo de Estado. Solo en aquellos casos, insisto, de carácter marginal, en que la decisión de la alta corte pone en cuestión derechos fundamentales y se cumplen con los estrictos requisitos de procedencia de la acción de tutela contra sentencias resultará válido efectuar el escrutinio judicial de dichas decisiones, pero ello no puede llevar a concluir, de manera errónea, que la Corte controla de ordinario las decisiones de las demás altas cortes.