Roberto Steiner : “Al Gobierno le falta gestión en infraestructura y salud”

 

El impacto de la emergencia invernal sobre la economía colombiana y las reformas que prepara el Gobierno, como la tributaria estructural y el aumento de las edades de jubilación, son algunos de los temas que actualmente concentran la atención del país.

 

A estos se les suman las medidas para contrarrestar la persistente caída del dólar, el control de capitales, el aumento de las tasas de interés, las restricciones al crecimiento económico, el impacto de la Ley de Formalización y Generación de Empleo, la eliminación del régimen público de pensiones y la reforma del régimen de zonas francas, entre otros.

 

Durante más de 40 años, la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo (Fedesarrollo) se ha consolidado como un centro de investigación independiente, que, a través de la rigurosidad de sus estudios y análisis económicos, ha promovido la discusión e influido en el diseño de políticas públicas. Su director, Roberto Steiner, habló con ÁMBITO JURÍDICO sobre estos temas.

 

ÁMBITO JURÍDICO: ¿Qué impacto tendrá la emergencia invernal en la economía colombiana?

 

Roberto Steiner: Primero que todo, debemos entender esto como una crisis humanitaria, más que como una crisis económica. Muchas personas perdieron su vivienda, su empleo y se quedaron, literalmente, en la calle. A esas personas hay que ayudarlas inmediatamente, y debemos ser solidarios con el Gobierno y las demás autoridades responsables de la atención humanitaria. El impacto sobre la actividad económica del país no es evidente, pues el efecto adverso inicial por la afectación de casas, fincas, empresas agrícolas e infraestructura vial, etc. posteriormente se revierte con las labores de reconstrucción. Recuerde el caso de Chile. El terremoto del año pasado fue devastador, su infraestructura colapsó, pero el proceso de reconstrucción dinamizó la economía. Entonces, es un tema casi que de definiciones: una cosa es el acervo de capital, que naturalmente se ve perjudicado, y otra es el ritmo de actividad económica, que no se afectará de tal forma.

 

Á. J.: ¿Entonces, mantienen la proyección de crecimiento económico del 5% para el 2011?

 

R. S.: Sí. Es complicado ponerle números exactos al efecto de la ola invernal, pero no creo que haya razón para pensar que este año será malo por el invierno. Además, muchas actividades que se resienten inicialmente por las lluvias, como el turismo, se reactivan posteriormente.

 

Á. J.: Al margen del invierno, Fedesarrollo considera que persisten importantes restricciones al crecimiento económico. ¿Cuál es el diagnóstico? 

 

R. S.: Colombia tiene dos grandes restricciones: su infraestructura vial y su economía muy cerrada. Sobre el primer tema, no estamos diciendo nada nuevo. El país tiene una lamentable infraestructura vial. Es uno de los grandes lunares que dejó el gobierno anterior y es, quizás, el principal reto de la presente administración. Ese factor, obviamente, retarda el crecimiento económico. Por ejemplo, uno se pregunta por qué Colombia no tiene el dinamismo agrícola que tienen otros países de América Latina en esta época de altos precios de alimentos. Uno de los motivos es porque las carreteras son muy malas y los puertos, muy lejanos, lo cual atenta contra la competitividad.

 

Á. J.: ¿Y en cuanto a la falta de apertura económica?

 

R. S.: El ratio entre las importaciones y las exportaciones de Colombia frente a su producto interno bruto (PIB) es muy bajo. Si en algo está de acuerdo la profesión, es en que las economías más abiertas crecen más rápido. Nuestra economía ha avanzado en apertura, pero bastante menos que sus pares. El reto es pensar en abrirse más, bajar más los aranceles y suscribir más tratados de libre comercio. Debemos seguir el ejemplo de países como Perú o Chile, cuya principal fuente de dinamismo es su comercio exterior. Otro ejemplo son los países del sudeste de Asia, que se abrieron, crecieron y muchos de ellos hoy son desarrollados.

 

Á. J.: ¿Cómo califica la política económica de la actual administración?

 

R. S.: Es difícil juzgarlo, porque la emergencia invernal cambió las prioridades del Gobierno. Estamos como en una especie de paréntesis. En el tema macro, considero que las reformas anunciadas, como el proyecto de regalías, la regla fiscal, la introducción del principio de sostenibilidad y el aumento gradual del capital privado en Ecopetrol, entre otros, van en la dirección correcta. Así mismo, la actitud del Gobierno en el tema monetario y cambiario ha sido muy razonable. Sin embargo, en otros temas se requiere gestión, más que leyes.

 

Á. J.: ¿Falta gestión del Gobierno?

 

R. S.: Al Gobierno le doy todo el crédito de entender los problemas, pero creo que le falta gestión en dos sectores que considero críticos: infraestructura y salud. En cuanto al primero, soy optimista, porque el Gobierno, contrario al anterior, ha reconocido la gravedad del problema. Aunque después de casi un año ya deberíamos ver resultados, la ola invernal retrasó muchas iniciativas. En cuanto al sector salud, existen algunas limitaciones de carácter legal, que se han intentado corregir con la reciente reforma, pero pienso que lo principal es gestión. Ah el reto es enorme.

 

Á. J.: De las reformas adoptadas, ¿en qué se ha quedado corto el Gobierno?

 

R. S: Básicamente, en dos temas. Primero, la reforma arancelaria de noviembre pasado, que, en general, fue ambiciosa, pero dejó por fuera el sector que más requiere una reforma arancelaria, el agrícola. Me parece que al Gobierno le faltó coraje político para hacerlo. El sector agrícola de Colombia es muy protegido y eso hay que cambiarlo.

 

Á. J.: ¿Y el otro tema?

 

R. S.: Indudablemente, el laboral. Qué pena ser reiterativo, pero hasta que no arreglemos algunas normas laborales, no tendremos resultados satisfactorios en esa materia. Es posible que el país llegue pronto a crecimientos del 6% del PIB, pero difícilmente eso se traducirá en tasas de desocupación de un dígito, entre otras razones, por las altas cargas sobre la nómina, especialmente, los parafiscales. La decisión del Gobierno de ser poco ambicioso en el frente laboral no me sorprende, pues, durante la campaña, Juan Manuel Santos fue muy claro en que esa pelea no la pensaba dar. La Ley 1429 del 2010 abordó el problema, pero muy superficialmente.

 

Á. J.: ¿Entonces, es insuficiente la Ley de Formalización y Generación de Empleo?

 

R. S.: Sin duda. Esa ley es interesante no por lo que logra, sino por lo que revela. Y es que el Gobierno entiende perfectamente bien que los parafiscales son un severo problema. Lo que pasa es que existe el compromiso político de, prácticamente, no tocarlos. Pero cuando uno empieza a dar exenciones a esas cargas, por ejemplo a empresas nuevas y a quienes contraten jóvenes, está reconociendo que esas cargas son inconvenientes. En vez de dar esas exenciones, creo que deberíamos seriamente pensar en eliminar esas cargas totalmente.

 

Á. J.: El Gobierno prepara una reforma tributaria estructural. ¿Cree que es el momento oportuno para tramitarla?

 

R. S: El Gobierno quiere mejorar el Estatuto Tributario y, probablemente, será capaz de lograrlo. En eso cuenta con nuestro apoyo. Lo que a mí no me ha quedado claro es si, además, quiere un mayor recaudo. No quiero poner esto en boca del Ministro de Hacienda, pero me parece que él cree que no se necesita más plata. Yo considero lo contrario.

 

Á. J.: ¿Cuáles son los puntos fundamentales que debería incluir esa reforma?

 

R. S.: Hay un menú de opciones, que varía, si se pretende recaudar más dinero o no. Si es para lo primero, y teniendo en cuenta que el presidente Santos se comprometió a no subir tasas, se requeriría, casi que por definición, ampliar la base del impuesto de renta y eliminar algunas exenciones. Si no se necesita más plata, se pueden eliminar algunas exenciones y bajar las tasas. Un tema de fondo es que, en mi opinión, tanto el impuesto al patrimonio como el de renta deberían privilegiar la tributación de las personas y no de las empresas. Los impuestos deben ser progresivos, es decir, que los más ricos paguen proporcionalmente más. Y es muy difícil que un sistema tributario sea progresivo, cuando los impuestos los pagan principalmente las empresas, como sucede actualmente. Ese es un problema grave, que debe solucionarse. El otro asunto es el IVA, que está lleno de exenciones y tiene multiplicidad de tarifas. Es preferible tener menos tasas y más bienes a los cuales se les aplique la tarifa general.

 

Á. J.: El Director de la DIAN planteó un aumento de la base del impuesto al patrimonio. Eso supondría que el Gobierno busca más recursos.

 

R. S: Ojalá la reforma sea para aumentar el recaudo. A mí me gustaría ampliar las bases y que sean las personas, más que las empresas, quienes tributen. El impuesto al patrimonio solo lo pagan 9.000 personas. Eso es ridículo. A mí no me vengan con el cuento de que, en un país de más de 44 millones de habitantes, solo hay ese número de personas con más de 1.000 millones de pesos de patrimonio. Cuente los apartamentos de estrato seis de Bogotá, que cada uno cuesta mucho más que ese monto, y se sorprenderá. Si las personas decidieron subvalorar sus patrimonios, no queda alternativa que bajar el umbral de ese impuesto, para que tributen como les corresponde.

 

Á. J.: ¿Qué exenciones en renta deberían eliminarse?

 

R. S.: Un aspecto importante que debería buscar la reforma es hacer más equitativo el sistema tributario. Por ejemplo, las exenciones y los tratamientos preferenciales de las zonas francas, especialmente las uniempresariales, que tanto promovió el gobierno anterior, crearon una situación muy inequitativa, al punto de que, actualmente, dos empresas muy parecidas pagan tarifas de renta muy distintas. Eso es injusto. Ojalá que el Gobierno corrija esas inequidades.

 

Á. J.: Es decir, ¿modificar el régimen de zonas francas? ¿No es contraproducente cambiar las reglas de juego?

 

R. S.: Es difícil, pero se puede. Nosotros, el año pasado, a través de un estudio de Guillermo Perry, hicimos una propuesta en ese sentido, que previamente consultamos con exmagistrados. Ellos nos dijeron que es posible, ya que, por así decirlo, esos contratos no están escritos en piedra. Habría que hacer compensaciones, por supuesto. Ojalá ese sistema sea revisado, pues generó unas inequidades que no tienen sentido. Perry demostró que hay casos de empresas casi idénticas, unas pagando cerca de un 40% de impuesto de renta y otras, prácticamente cero. La tarifa promedio del impuesto de renta de las empresas es de alrededor del 25%, cifra enteramente razonable. El problema radica en que esa cifra resulta de promediar tasas marcadamente diferentes. Lo ideal sería que todas pagaran el 25%.

 

Á. J.: El Gobierno anterior presentó una reforma tributaria estructural, pero fracasó.

 

R. S.: Esa reforma fue casi que una broma. No fue del Gobierno, sino del ministro Alberto Carrasquilla. Esa muy buena iniciativa fracasó, porque no tuvo el más mínimo respaldo del presidente Uribe. Estoy absolutamente seguro de que si el Gobierno presenta una reforma tributaria al Congreso, tendrá el respaldo del presidente Santos.

 

Á. J.: Otra importante reforma es la pensional. El Gobierno incluyó en el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo un artículo para aumentar las edades de jubilación, que luego retiró, para presentarlo en un proyecto independiente. ¿Cuál es su posición frente a esa iniciativa?

 

R. S.: Desde hace un tiempo, nosotros hemos planteado la necesidad de una reforma pensional, que incluya un aumento en la edad de jubilación. Esto es algo que está haciendo Europa y lo tendrá que hacer EE UU. Eso es inevitable. Hoy, la gente vive más y se pensiona muy joven. El problema radica en que aumentar las edades de jubilación es, probablemente, la medida de política pública más impopular que existe. Ahora bien, en principio, aumentar las edades no es la única solución factible. Se podrían subir las contribuciones, pero ello incentivaría la informalidad laboral. También se podrían bajar las mesadas, pero a la gente se le complicaría la situación. Pienso que, como en otros países, difícilmente podemos escapar de la idea de reconocer que a medida que la gente vive más, tiene que trabajar más tiempo.

 

Á. J.: Ustedes también proponen nivelar las edades de jubilación para hombres y mujeres.

 

R. S.: Sí. Colombia en uno de los pocos países donde las edades de jubilación de hombres y mujeres son distintas. Eso es muy controversial. Esta es una sociedad bastante liberal, donde ambos géneros deberían tener el mismo régimen pensional. Ante esa propuesta, una día una colega suya me dijo: doctor Steiner, es que las mujeres somos las que quedamos embarazadas y tenemos niños. Y le respondí: Sí, pero eso sucede no solo en Colombia, sino en todos los países. Y en casi todo el mundo las mujeres se pensionan a la misma edad de los hombres. La maternidad es otro tema. Nadie discute que cuando una mujer tiene un hijo requiere un tratamiento especial, por un tiempo determinado. En ese caso, la discusión sería sobre otros aspectos, como generosas licencias de maternidad y facilidades para el ingreso a la fuerza laboral.

 

Á. J.: Además, en el régimen de ahorro individual, el monto de la mesada depende de los ahorros efectuados. ¿Verdad?

 

R. S.: Por supuesto. Entonces, el hecho de que las mujeres se pensionen antes que los hombres no necesariamente implica hacerles un favor. Al contrario. Hace que se pensionen con mesadas más bajas, pues tienen mayor expectativa de vida y no alcanzan a cotizar lo suficiente. Lo lógico y justo es que hombres y mujeres se pensionen a la misma edad, como en casi todo el mundo.

 

Á. J.: Fedesarrollo también propone eliminar gradualmente el régimen público de pensiones, que administrará Colpensiones. ¿Cuál es la justificación?

 

R. S.: El régimen de prima media debería marchitarse, porque representa una carga fiscal inmensa y genera competencia desleal a los fondos privados, debido a que las condiciones de pensiones son mejores en el régimen público. Sin embargo, debemos ser prácticos. Si se cierran las afiliaciones al régimen público, se le crea al fisco un problema de caja inmenso en el corto plazo. El otro “candado” es que una reforma de esa magnitud es muy difícil de tramitar, desde el punto de vista político. En todo caso, el régimen público debería reformarse, de manera tal que beneficie a los más pobres y no a los más ricos, como ocurre actualmente. El 80% de las pensiones del sistema público las recibe hoy el 20% más rico de la población. Y el 20% más pobre no recibe nada. Quien defienda el actual régimen público, que, además, nos cuesta a los contribuyentes un 5% del PIB al año, no sabe de qué está hablando.

 

Á. J.: Hablemos de la caída del dólar. Se sabe que depende principalmente de factores externos, como la expansión monetaria de EE U y, en Colombia, del “boom” en inversión extranjera. ¿Qué nuevas medidas deberían adoptar las autoridades económicas para tratar de contrarrestar ese fenómeno?

 

R. S.: Creo que el Banco de la República (Banrepública) y el Gobierno han adoptado las medidas correctas, teniendo en cuenta que contra los factores que usted menciona es poco o nada lo que se puede hacer. Las autoridades hacen uso ponderado de diversas herramientas, como reprogramación de las monetizaciones de Ecopetrol, ajustes a las finanzas públicas, para no necesitar mucho endeudamiento externo, y compras moderadas de reservas internacionales.

 

Á. J.: ¿Y el control de capitales, como se hizo hace unos años?

 

R. S.: Es un tema complejo. En algunos trabajos académicos, he planteado que esas medidas poco han funcionado en Colombia, aunque debo reconocer que adolecen de un problema fundamental típico de este tipo de investigaciones: no se conoce el contra factual. Es decir, yo puedo mostrar que cuando hubo control de capitales la tasa de cambio no dejó de apreciarse, pero alguien me puede decir: sí, pero si no hubieran adoptado esa medida, se habría apreciado aún más. En todo caso, yo no me inclino hacia el control de capitales. En eso apoyo al Ministro de Hacienda. La experiencia internacional pareciera sugerir que esas medidas no ayudan mucho y, en el largo plazo, pueden generar más costos que beneficios. Pienso que si en la actual coyuntura el emisor o el Gobierno deciden adoptar controles, lo harán no tanto porque piensen que con ella van a reversar la revaluación. Lo harían, creo yo, para señalar que el tema les preocupa y que ante un problema tan severo, no pueden quedarse, por así decirlo, de brazos cruzados.

 

Á. J.: ¿Qué impacto tendrá el aumento de las tasas del emisor en el precio del dólar?

 

R. S.: Creo que será marginal. Recuerde que el aumento de tasas también está sucediendo en otras partes del mundo, incluida Europa. También se empieza a hablar de que EE UU no tardará mucho en subirlas. De manera que no es enteramente preciso aquello de que se están ampliando de manera importante los diferenciales de tasas de interés y estimulando la entrada de flujos de capital a nuestro país. El mandato principal del Banrepública es controlar la inflación, y considero que está adoptando las medidas apropiadas en ese sentido.

 

Á. J.: ¿Por qué Fedesarrollo criticó la decisión del Gobierno de reajustar dos veces el salario mínimo para el 2011 y cuáles serían sus consecuencias?

 

R. S.: Creemos que se pudo haber sentado un muy mal precedente, que podría tener impacto en la inflación. El aumento inicial, del 3,4%, era el adecuado, teniendo en cuenta que la inflación finalizó en un 3,17% en el 2010. Si el Gobierno quería un aumento más generoso, debió hacerlo desde el principio. Si no se mantiene la disciplina de aumentar el salario solo una vez al año, en el futuro, cualquier situación que tenga un impacto temporal en la inflación daría pie para que organizaciones sindicales presionen un nuevo aumento del mínimo. Y el asunto es claramente asimétrico, porque si la inflación hubiera resultado muy inferior a lo originalmente previsto, el Gobierno no podría decir: me equivoqué, voy a disminuir el porcentaje de aumento inicial del salario mínimo. Creo que hay que tener mucho cuidado con no perpetuar el círculo vicioso entre inflación y salarios, que se puede crear cuando uno está dispuesto a reajustar los salarios con mucha frecuencia. Este país vivió una historia similar, a comienzos de la década de los sesenta, que creó una monumental crisis de balanza de pagos y al país le tocó vivir durante cerca de tres décadas con inflaciones anuales entre el 20% y el 30%.