La reforma al sistema de aseguramiento de la calidad en Derecho
13 de Diciembre de 2018
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Carlos Mario Molina Betancur
Director del Instituto de Estudios del Ministerio Público, miembro correspondiente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
Mucho se ha hablado sobre la reforma al sistema de la educación superior en Colombia. Al menos cinco años de conversaciones venían teniendo las universidades con el Ministerio de Educación (Mineducación) y el Ministerio de Justicia. Amplias fueron las discusiones en todo el territorio nacional sobre las bondades de un nuevo sistema de calidad, en épocas en que las fallas en la formación de los profesionales han sido señaladas como la causa de la grave situación de corrupción y pérdida de valores en la profesión del Derecho.
Lo anterior es evidente cuando vemos los datos mundiales del promedio de abogados por cada 100.000 habitantes. Colombia es uno de los países que más abogados ha graduado, sin que esto se vea reflejado en una mejor protección para los ciudadanos. Pero el malestar de la profesión también se refleja en los altos volúmenes de denuncias que se presentan por delitos relacionados con los abogados y la poca cantidad de sanciones que el Consejo Superior de la Judicatura ha impartido en 23 años de ejercicio. Esta situación ha generado un estado de desconfianza en la sociedad colombiana, que ha llevado a equiparar la profesión de abogado con las actividades más corruptas de la administración pública en general.
Por eso, el Decreto 1280 del 25 de julio del 2018, por el cual se reglamenta el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, expresa, en sus consideraciones, que se necesita fortalecer la objetividad en la evaluación. Entre otros factores, se hace necesario robustecer la ruta del mejoramiento continuo de los programas académicos y de las instituciones de educación superior. Así, vale la pena exponer, en primer lugar, las bondades que trae la nueva reglamentación, antes de evidenciar sus más grandes equivocaciones.
1. El sistema de créditos académicos: la nueva norma de calidad, sin cambiar la reglamentación anterior, expresa que los créditos son la unidad de medida del trabajo académico para expresar todas las actividades que forman parte del plan de estudios que deben cumplir los estudiantes. En ese sentido, un crédito académico se define como un trabajo académico de 48 horas, el cual comprende las horas con acompañamiento directo del docente y las horas de trabajo independiente que el estudiante debe dedicar a la realización de actividades de estudio, prácticas u otras labores que sean necesarias para alcanzar las metas de aprendizaje.
Pero esta definición no se refiere solamente al trabajo teórico de las aulas, sino también a las actividades asociadas a la formación en investigación, las cuales pueden ser desarrolladas en contenidos u opciones de grado: monografías, trabajos de grado, tesis o equivalentes, que deberán tener créditos dentro del plan de estudios. Con la idea de facilitar la movilidad nacional e internacional de los estudiantes y egresados, así como la flexibilidad curricular, entre otros aspectos, el decreto precisa que tales actividades deben estar expresadas también en créditos académicos.
Así mismo, los programas virtuales y a distancia deberán enunciar claramente el número de créditos a los que corresponde cada actividad, para que el estudiante pueda conocer el tiempo real que debe disponer para el adecuado desarrollo de cada una de ellas.
En este sentido, el decreto no solamente le da continuidad a la anterior legislación, sino que refirma su decisión de pasar de un sistema de horas a un sistema de equivalencia en créditos, como lo ha establecido la Declaración de Bolonia y la adopción de la reglamentación educativa de la Comunidad Europea. Por eso, la reforma ya no trae la equivalencia de cada crédito en horas, sino que le brinda la posibilidad a cada institución para que establezca dicha equivalencia de acuerdo con su identidad, misión y visión, lo que para muchas instituciones de educación superior no acreditadas será un gran festín, ya que pueden ofrecer programas de bajo costo, con apenas los mínimos requisitos en créditos.
Seguimos, entonces, avanzando hacia una profunda anarquía educativa, en la que cada institución de educación superior, al no tener lineamientos mínimos de horas de estudio, podrá ofertar sus programas de Derecho en tres años de estudio, con clases los fines de semana y en establecimientos de dudosa calidad académica. Si bien es cierto que esta flexibilización en equivalencia de créditos fortalece el "sagrado principio de la autonomía universitaria", peca al abandonar los mínimos establecidos, con mucha dificultad, en reglamentaciones pasadas, lo que, a nuestro juicio, genera más desigualdad entre los programas de cada institución universitaria.
De esa manera, un estudiante colombiano tendrá dificultad para entender por qué, para un mismo programa, varias instituciones de educación superior consagran diferente número de horas presenciales y no presenciales. La norma instituye claramente que estas instituciones establecerán estas equivalencias, de acuerdo con la metodología del programa y conforme al nivel de formación.
Para los programas virtuales y a distancia, la proporción de horas independientes podrá variar de acuerdo con la naturaleza propia de la modalidad y de los momentos de acompañamiento sincrónico (encuentros físicos o mediados por tecnologías de información y comunicación) y asincrónico. Para el caso de los programas de posgrado, la proporcionalidad de horas de acompañamiento directo del docente y de horas de trabajo independiente del estudiante podrá ser diferente, siempre en atención a su diseño y estructura curricular y a los objetivos de aprendizaje del programa.
Esto resulta legible para el Mineducación, pero muy confuso para un estudiante que busca una formación de calidad. La situación se agrava cuando el estudiante es de nacionalidad extranjera, sabiendo de antemano que la exigencia de créditos en Colombia es muchísimo más alta que en la mayor parte de los países europeos, que, en muchos casos, no exigen ni práctica jurídica ni tesis de pregrado o posgrado.
Los más perjudicados de la reforma serán los estudiantes colombianos que harán sus programas en el extranjero, quienes seguirán viendo rechazadas en la Sala de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior sus convalidaciones por falta de equivalencia entre los créditos cursados en el exterior y los créditos que se exigen para ese mismo programa en Colombia.
2. La evaluación de las condiciones de calidad con fines de registro calificado: uno de los grandes avances de esta nueva reglamentación es la eliminación de las condiciones institucionales en la visita de registro calificado de los programas que ya cuenten con acreditación. En ese sentido, las instituciones de educación nacional que alcancen la acreditación institucional tendrán automáticamente aprobada la evaluación de las condiciones institucionales, mientras se encuentre vigente su registro de acreditación.
Esta había sido una demanda reiterada de la Asociación Colombiana de Facultades de Derecho (Acofade) —que reúne más del 90 % de las facultades de Derecho del país—, para la cual, volver a evaluar en una renovación de registro calificado las condiciones ya revisadas y aprobadas en una visita de acreditación aparecía como un desgaste innecesario y como doble trabajo, tanto para los pares como para las instituciones, lo que, además, se prestaría para grandes contradicciones entre lo que se decide en una visita de alta calidad y otra de condiciones mínimas.
Sin embargo, no se entiende la diferencia de vigencia que trae la nueva norma: cuatro años para las condiciones institucionales y siete para las condiciones del programa. Si lo que pretendía era acercar el registro calificado de la acreditación elevando la calidad de las condiciones institucionales al momento de una visita de registro calificado en una institución acreditada, esto mismo lo contradice al establecer un periodo diferenciado para las condiciones institucionales y las del programa.
Seguimos, entonces, en un sistema educativo a doble velocidad, donde algunos estudiantes podrán educarse en instituciones acreditadas, mientras que otros tendrán que resignarse a formarse en una institución sin acreditación, con las grandes diferencias que ahora establece para ambas la nueva reglamentación.
3. La evaluación de las condiciones institucionales de calidad con fines de registro calificado: como una verdadera innovación, la reforma trata distintamente las condiciones institucionales de calidad con fines del registro calificado y aquellas que son propias del programa.
En este sentido, la nueva reglamentación trae 10 condiciones institucionales: estudiantes, profesores, egresados, investigación, bienestar, gobierno institucional, planeación y mejoramiento de la calidad, gestión administrativa, infraestructura y recursos financieros. Lo anterior parece bastante lógico, por cuanto el tratamiento que una institución les brinda a estudiantes, profesores y empleados administrativos es hoy una exigencia de formación integral, no solamente para el programa revisado, sino para todos los estudiantes, profesores y trabajadores administrativos que conforman la comunidad académica.
Aunque es sabido que muchas universidades cuentan con algunas fortalezas específicas en ciertos programas, escuelas o facultades, también es cierto que la globalización, la transversalidad y la interdisciplinariedad exigen cada vez más un tratamiento homogéneo de todo el personal contratado por una institución de educación superior.
Además, los estatutos profesorales, los reglamentos estudiantiles y los contratos laborales exigen cada vez más un tratamiento igualitario cualquiera sea el programa, escuela o facultad en que se labore o estudie.
De igual manera, se incluye en la nueva revisión institucional la condición de investigación, dado que ha sido siempre considerada como una de las misiones más importantes de la educación superior. Esto se justifica aún más cuando nuestro país se ha volcado al sistema de buenas prácticas gubernamentales con el ingreso a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde) y ha firmado innumerables convenios y tratados internacionales en busca de alcanzar el desarrollo sostenible en unas pocas décadas.
Sin embargo, lo anterior parece perder coherencia, ya que la misma reglamentación les exige también a los programas la revisión de los profesores y de la investigación. En efecto, si la nueva reglamentación quiso inspirarse en las condiciones de acreditación para los programas que busquen registro calificado, esto tenía el propósito de buscar uniformidad y coherencia institucional para todos los programas ofertados por una institución de educación superior.
Volver a exigir la misma revisión de estas condiciones, en ambas visitas, sabiendo que los lineamientos de calidad deben estar regidos por sendos estatutos profesorales para toda la comunidad académica parece incoherente y un doble trabajo. Además, los pares académicos, venidos de diferentes instituciones y formaciones, podrán interpretar estos elementos de forma diferente al momento de hacer una evaluación institucional o la de un programa.
4. La evaluación de las condiciones de calidad del programa con fines de registro calificado: otra gran innovación de la nueva reglamentación es que se eliminan dos condiciones de calidad: denominación y justificación, las que, para Acofade, deben ser las más importantes en una visita de registro calificado, ya que ellas soportan y regulan el resto de las condiciones exigidas, tanto para las instituciones como para los programas.
La reglamentación trae seis nuevas condiciones para los programas: profesores, gestión curricular, medios educativos, extensión, interacción nacional e internacional e investigación. De estas condiciones dos ya han sido revisadas institucionalmente: profesores e investigación, que, para los nuevos lineamientos del Mineducación, podrían y deberían ser diferentes en la visita institucional y en la visita de programa.
Esta repetición y esta diferenciación de evaluación no las entiende un par académico, nacional o internacional, que lo que busca, más que la especialidad en las funciones docentes, es, en primer lugar, un estatuto profesoral claro y democrático; en segundo lugar, unas condiciones de trabajo dignas y bien remuneradas y, en tercer lugar, una dedicación importante en todas las misiones de educación, que lo obliga a estar cada vez más tiempo dedicado a su institución y a sus estudiantes.
Por último, las condiciones de denominación y justificación del programa no debieron haber sido eliminadas de una calificación de programa. En primer lugar, por cuanto la denominación identifica claramente cuál es el programa que se oferta frente a otros, que en muchos casos presentan casi la misma denominación: “especialización en Derecho Ambiental”, “especialización en Biodiversidad” o “especialización en Medio Ambiente Sano”.
Esto amerita que una propuesta de registro calificado explique claramente cuál es la diferencia entre los diferentes programas que se ofertan en la región, en todo el territorio nacional y en el contexto internacional. Además, se debe contar con una adecuada explicación y con la coherencia entre el currículo, las rutas de formación, el perfil de formación y el título por otorgar. Lo anterior evita la oferta de programas con denominaciones similares, pero con contenidos diversos o con denominaciones diversas, pero con contenidos iguales.
Es difícil para un estudiante de Derecho, que busca una formación específica, entender estas sutilezas, que son manipuladas por algunas instituciones irresponsables para atraer a los estudiantes con denominaciones bonitas y rimbombantes, pero con contenidos diferentes a los que ofertan.
En segundo lugar, porque la justificación de un programa evidencia no solamente la necesidad de oferta en la región, sino también las necesidades de formación que tienen los estudiantes para el ejercicio en su localidad o en cualquier otra región del país, con el fin de garantizar y aportar a la sociedad un servicio profesional, y para llenar un vacío de demanda o una necesidad sentida de desarrollo en la región en cuestión. Lo anterior es determinante al momento de autorizar un nuevo programa, ya que, en muchos casos, el Mineducación autoriza la misma oferta en un municipio en donde ya existen 20 o 30 programas semejantes, como el caso del pregrado en Derecho, que en las ciudades de Medellín y Bogotá cuenta con más de 25 ofertas, pero que cada año ven llegar nuevos programas a hacer competencia.
Todo esto no es sino una pequeña muestra del gran debate que se viene en Colombia antes de la vigencia de la norma en el 2019.
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