Preguntas y respuestas en torno a la consulta popular

Gonzalo A. Ramírez Cleves
Profesor de la Universidad Externado de Colombia

1. ¿Qué es una consulta popular?

La consulta popular es un mecanismo de participación ciudadana que se encuentra regulado en los artículos 103 a 105 de la Constitución Política y desarrollada en el título V de la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana (L. 134/94, arts. 50 a 54) y en la Ley Estatutaria 1757 de 2015, sobre “promoción y protección del derecho de participación democrática”. En el artículo 8° de la Ley 134 de 1994 se establece que “La consulta popular es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental o municipal, distrital o local, es sometida por el presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto”.

2. ¿Quién la convoca?

El artículo 8° de la Ley 134 de 1994 establece que las consultas populares pueden ser propuestas por el presidente de la República, si es un asunto de trascendencia nacional; por el gobernador, si es un asunto de carácter departamental, y por el alcalde, si es un asunto de carácter distrital o municipal. También pueden hacerse consultas populares a nivel nacional por iniciativa popular, cuando al menos el 5 % del censo electoral así lo solicita. La primera consulta popular a nivel nacional fue convocada por iniciativa popular y fue la “consulta anticorrupción” realizada en el 26 de agosto de 2018.

3. ¿Qué se puede adelantar o modificar a través de una consulta popular?

Las consultas populares no modifican nada por sí solas. De lo que se trata es de conocer la opinión de los ciudadanos sobre un asunto relevante a nivel nacional o territorial, para que, de este modo, a través de las corporaciones públicas, por ejemplo, el Congreso, las asambleas departamentales o los concejos municipales se pueda tomar una decisión al respecto.

4. ¿Qué trámite tiene una consulta popular?

- Requisitos generales y formulación de la pregunta:

Como se indicó, la consulta popular de carácter nacional puede ser convocada por el presidente de la República o por los ciudadanos en un 5 % del censo electoral. En el caso de las consultas convocadas por el presidente, debe llevar la firma de todos los ministros. En el artículo 50 de la Ley 134 de 1994 se expresa que “No se podrán realizar consultas sobre temas que impliquen la modificación a la Constitución Política”. En el artículo 52 de la misma ley se indica que “las preguntas que se formulen al pueblo estarán redactadas en forma clara, de tal forma que se pueda contestar positivamente con el “Sí” o negativamente con el “No’”. De otra parte, a pesar de que no se dice nada al respecto, haciendo una analogía con lo dispuesto sobre el referendo en la Sentencia C-551 de 2003, se estableció que en la pregunta no se podrá incluir la casilla del voto en blanco, ya que específicamente se dispone que se votará de manera ambivalente, es decir por el “Sí” o por el “No”. De este modo, la única manera de establecer que no se está de acuerdo con ninguna de las dos opciones es ejercer la abstención.

Así mismo, con relación a la pregunta, y acogiendo lo dispuesto en la misma Sentencia C-551 de 2003, se tiene que indicar que no se podrán admitir preguntas ininteligibles, es decir que no se puedan entender, dado que las consultas populares deben ser formuladas claramente. Tampoco se podrá admitir que mediante párrafos introductorios se induzca a la respuesta, ya que esto iría en contra de la libertad que debe tener el votante en decidir. Finalmente, si se trata de una consulta popular con varias preguntas, como sucedió con la consulta popular anticorrupción, no se admitirá el voto en bloque, es decir que se debe votar por cada una de las preguntas individualmente.

De otro lado, el artículo 52 de la Ley 134 señala que en la consulta popular no se pueden proponer proyectos que contengan un articulado, como se establece para el referendo, ni que se pueda utilizar dicho mecanismo de participación ciudadana para proponer una Asamblea Nacional de la Constituyente. De lo que se trata es de formular una pregunta de carácter general sobre un asunto de interés público y no la aprobación de una ley o proyecto de ley específico, porque en este caso se trataría de un referendo y no de una consulta popular.

En el artículo 53 de la Ley 134, se establece que, para la realización de una consulta popular de carácter nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo se acompañará con una justificación y un informe sobre la fecha de su realización.

Trámite ante el Senado:

Según el artículo 104 de la Constitución Política, el texto de la consulta popular será enviado al Senado de la República para que dentro de los 20 días siguientes al decreto de convocatoria a la consulta emita un concepto favorable o desfavorable sobre el mismo. Se indica que la decisión del Senado sobre la viabilidad de la consulta popular de carácter nacional será tomada por la mayoría de los miembros de dicha corporación. El plazo que debe tomar el Senado se podrá prorrogar por 10 días más y es de carácter obligatorio; es decir que, si no se aprueba por la mayoría de los miembros del Senado, la propuesta será desechada.

Realización de la consulta:

En relación con el plazo de la realización de la consulta popular, en el artículo 54 de la Ley 134 se establece que la fecha para la realización de la consulta popular de carácter nacional es dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha del pronunciamiento del Senado de la República o del vencimiento del plazo indicado para ella. También se indica, en el artículo 104 de la Constitución, que la consulta popular no puede coincidir con otra elección.

5. ¿La Corte Constitucional revisará finalmente los resultados de una consulta popular?

El artículo 241.3 de la Constitución establece que le corresponde a la Corte Constitucional “Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización”. En la Sentencia C-184 de 1994, que realizó el control de la Ley Estatutaria 134 de 1994, se estableció que este control solo podría ser por vía de acción pública. Es decir que el control no es automático ni previo, y la Corte Constitucional solo puede revisar el contenido de la consulta popular si existe una demanda no solo por vicios de forma, sino también por su contenido. Por ejemplo, no se podría plantear una pregunta contraria a la Constitución, como preguntar si está de acuerdo con instaurar la pena de muerte en Colombia, ya que esta posibilidad se encuentra expresamente prohibida en la Constitución.

La Corte Constitucional también puede revisar si la pregunta que va a ser sometida a los ciudadanos resulta clara, que se vote solo por el “Si” o por el “No”, que no existan encabezados o preguntas en donde se sugiera la respuesta que coarten la libertad del elector en su decisión. Así mismo, en el eventual control de constitucionalidad, se podrá revisar que el mecanismo de la consulta popular no se convierta en un plebiscito o en un referendo.

6. ¿Qué se requiere para que se apruebe lo que se pregunta en la consulta popular?

En el artículo 104 de la Constitución y en el artículo 55 de Ley 134, se explica que “La decisión tomada por el pueblo en la consulta, será obligatoria. Se entenderá que ha habido una decisión obligatoria del pueblo, cuando la pregunta que le ha sido sometida ha obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral”. En la actualidad, el censo electoral es de 40.963.370 de ciudadanos, es decir que deben participar en la consulta, por lo menos, 13.654.457 de ciudadanos y deben votar afirmativamente la mitad más uno, es decir 6.827.229.

7. ¿Cuándo entra en vigencia lo aprobado en una consulta popular?

Debido a la obligatoriedad de la consulta popular, lo que se trata es de que lo que se sometió a la ciudadanía sea aprobada por la corporación respectiva, es decir que si, por ejemplo, es el Congreso de la República, que este trámite la ley que se decidió en la consulta.