La propuesta de convocar a una consulta popular es viable, pero irresponsable

Daniel Eduardo Londoño De Vivero
Abogado especialista en Derecho Público

En días pasados, el presidente de la República anunció la posibilidad de convocar a una consulta popular con el propósito de que los ciudadanos se pronuncien frente a la necesidad y validación de adelantar sus denominadas “reformas sociales”. Desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, se han adelantado este tipo de consultas; sin embargo, para su convocatoria existe un procedimiento establecido en la ley, que debe cumplirse de manera estricta.

De acuerdo con los datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el periodo 1991-2024, se han realizado 40 consultas populares municipales y departamentales[1]. En el nivel nacional solo se ha realizado la “consulta anticorrupción”, que tuvo lugar el 26 de agosto de 2018.

Régimen constitucional y legal de la consulta popular

De acuerdo con lo establecido en los artículos 40-2, 103 y 104 de la Constitución, la consulta popular es un mecanismo de participación ciudadana que busca reflejar la soberanía popular. A través de esta, el presidente, con la firma de todos los ministros del despacho y contando con concepto previo favorable del Senado de la República, puede consultar al pueblo su opinión frente a decisiones de impacto y trascendencia nacional. La decisión que tomen los ciudadanos en las urnas, siempre que cumpla con el umbral de participación, será obligatoria.

La Ley 134 de 1994 regula los distintos mecanismos de participación ciudadana. Frente a la consulta popular, establece que, a través de esta puede formularse una pregunta de carácter general, que debe ser respondida con “SÍ” o “NO” (art. 52). En el caso de ser formulada por el presidente esta tiene que versar sobre asuntos de trascendencia nacional. Adicionalmente, no puede versar sobre temas que pudiesen implicar la modificación de la Carta Política (art. 50). Tampoco puede preguntarse sobre proyectos de articulado (literal b) del artículo 38 de la Ley 1757 de 2015) o frente a la convocatoria a una asamblea constituyente, a menos que se siga lo establecido en el artículo 376 superior.

Como parte del procedimiento que debe seguir el presidente de la República, se encuentra el envío del texto (pregunta), junto a la debida justificación e informe de la fecha de realización al Senado (literal b) del artículo 31 de la Ley 1757 de 2015). Este último, tiene un término de un mes para emitir concepto favorable. Emitido el concepto favorable, la consulta debe realizarse dentro de los cuatro meses siguientes o en el plazo establecido por el jefe de gobierno (art. 54).

Ahora, adelantada la consulta, la decisión expresada por el pueblo en las urnas se entenderá obligatoria cuando la pregunta haya obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre que participe no menos de la tercera parte de quienes componen el censo electoral (artículo 55 de la Ley 134 de 1994, en línea con el literal c) del artículo 41 de la Ley 1757 de 2015). Acreditado el resultado positivo, la institución o entidad estatal correspondiente tiene que adoptar las decisiones correspondientes para hacerla efectiva. En el caso de que sea al Congreso de la República a quien corresponda expedir una ley, esta debe ser tramitada, debatida y expedida dentro del periodo de sesiones en que se encuentre o, a más tardar, en el siguiente periodo (art. 56).

Finalmente, es importante recordar que el numeral 3° del artículo 241 de la Constitución establece que corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre la constitucionalidad de las consultas populares del orden nacional, ejerciendo un control únicamente formal, por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización. Desafortunadamente, existe un vacío legal frente a si ese control de constitucionalidad es previo o posterior a la convocatoria o a la realización de la misma, pues el artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 solamente estableció que la Corte Constitucional revisaría de manera previa (i) el texto que vaya a someterse a referendo constitucional y (ii) el texto que vaya a someterse a consulta popular para la convocatoria a una asamblea constituyente. No se refirió a las consultas populares generales del orden nacional.

Pronunciamientos de la Corte Constitucional

Mediante Sentencia C-180 de 1994, la Corte Constitucional ejerció el control de constitucionalidad previo del proyecto de ley estatutaria que regularía los mecanismos de participación ciudadana (hoy, Ley 134 de 1994). En esa ocasión, la corporación refirió, entre otros temas, que las implicaciones de la consulta popular como mecanismo de participación ciudadana tienen que revisarse bajo el nuevo paradigma del concepto de soberanía, el papel del ciudadano y el modelo de democracia participativa en Colombia que trajo la Constitución de 1991.  A través de esta, el gobernante puede conocer y percibir las expectativas del pueblo para luego tomar decisiones. Además, el que la consulta tenga que hacerse en una fecha que no coincida con otro evento electoral garantiza que la decisión votada por los ciudadanos sea enfocada con claridad, concentración y certeza absoluta de las consecuencias e implicaciones de su voto.

A su vez, en Sentencia C-053 de 2019, que trajo a colación las sentencias C-180 de 1994 y C-150 de 2015, la Corte reiteró las limitaciones de las consultas populares así: “i) el carácter generalmente facultativo y excepcionalmente obligatorio de las consultas populares; ii) las restricciones competenciales del pueblo en consulta popular y iii) la prohibición de modificar la Constitución o de desconocer derechos constitucionales mediante el empleo de la consulta popular”[2].

Caso concreto

Luego de que ocho senadores firmaran y radicaran ponencia de archivo de la reforma laboral presentada por el Gobierno Nacional, el presidente planteó la posibilidad de convocar a una consulta popular para que los ciudadanos se pronuncien frente a si están de acuerdo o no con que el Congreso de la República tramite, tanto esa reforma, como la reforma a la salud.

Con la información que se tiene hasta este momento, el presidente formularía varias preguntas relacionadas con su proyecto político.

Si bien el presidente tiene la competencia constitucional para convocar a los ciudadanos a las urnas a través del mecanismo de participación ciudadana en comento, esta busca ser una medida populista que representa un despilfarro muy alto de recursos públicos en momentos en que las finanzas del país no presentan sus mejores signos vitales[3]. De esta manera, es viable que el presidente convoque a una consulta popular, pero no es para nada responsable. Lo único que puede frenar su realización es que el Senado de la República emita concepto no favorable. Para que esto ocurra se requiere que 55 senadores o más voten negativamente a tal proposición.

Esto marcaría un precedente, pues mandaría varios mensajes: (i) el Congreso representa el pueblo, obedeciendo al principio de democracia representativa, participativa y pluralista[4]; (ii) la Rama Legislativa es independiente del Gobierno Nacional y, siguiendo el mandato popular conferido por los ciudadanos a los congresistas, discute, tramita y aprueba leyes de manera seria y fundada, no es un simple notario o tramitador de proyectos de ley que propone el Gobierno y (iii) el Congreso de la República es responsable frente al uso de recursos públicos.

También, será fundamental el control de constitucionalidad sobre aspectos formales que la Corte Constitucional realice, el cual, en mi concepto, debe hacerse de manera posterior a la convocatoria (es decir cuando ya el Senado de la República haya dado su concepto favorable y el presidente haya expedido el decreto de convocatoria), pero de manera previa al pronunciamiento popular.

Sin duda, Colombia necesita un cambio, pero las transformaciones requeridas no pueden construirse así. Acentuar la polarización a través de medidas populistas es un ataque frontal a la democracia; esto es lo que hacen los líderes mesiánicos que tanto han afectado el desarrollo de nuestros países latinoamericanos[5]. Olvidan que para gobernar se requiere construir consensos, así como respetar la labor que cumple cada una de las ramas, órganos y organizaciones del poder público, quienes colaboran de manera armónica para el cumplimiento de los fines del Estado. ¡La institucionalidad se respeta!    

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