La pérdida de competencia para liquidar unilateralmente los contratos estatales tras la presentación de la demanda

Cástulo Cisneros Trujillo
PhD en Derecho de la Universidad Carlos III de Madrid (España)
Miembro fundador del Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas

En la práctica de la contratación estatal, la liquidación del contrato es uno de los momentos más sensibles para las partes. Este artículo ofrece algunas reflexiones sobre este cambio drástico en la jurisprudencia colombiana sobre contratos estatales.

En particular, examina cómo el Consejo de Estado ha redefinido el momento en el que una entidad pública pierde la competencia de liquidar unilateralmente un contrato y ha señalado que el simple acto de presentar una demanda por parte del contratista crea un límite a la acción administrativa.

En este artículo, exploramos este cambio y sus ramificaciones prácticas y legales.

El marco normativo

El artículo 60 de la Ley 80 de 1993 establece que la liquidación de los contratos estatales es obligatoria al final de su ejecución. Esto se puede hacer de manera bilateral o unilateral, si no se llega a un acuerdo cuatro meses después de la expiración del anterior contrato, o dentro del plazo pactado por las partes. Este deber se reitera en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Desde un punto de vista procesal, el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) prevé el término de caducidad de las acciones contractuales y la posibilidad para el contratista de recurrir a la jurisdicción de lo contencioso administrativa si la liquidación no se ha realizado.

Evolución jurisprudencial sobre la liquidación unilateral de contratos

El Consejo de Estado, en sentencia del 1º de julio de 2020 (Exp. 48522), introdujo un giro significativo en la interpretación de las competencias de la administración pública. En esta providencia, se determinó que la facultad de liquidar unilateralmente un contrato se extingue desde la fecha en que se interpone la demanda, y no desde la notificación del auto admisorio.

Este criterio obedece a una visión más garantista del acceso a la justicia y del debido proceso y reafirma una lectura centrada en estos derechos fundamentales. Desde esta óptica, resulta inadmisible que una entidad estatal pretenda anticiparse mediante una liquidación tardía para contrarrestar una acción judicial en curso. La sola radicación de la demanda desplaza la competencia al juez, lo que impide cualquier actuación unilateral posterior por parte de la administración.

Asimismo, esta interpretación se alinea concisamente con las reformas recientes bajo la Ley 2080 de 2021 y la Ley 2213 de 2022. Estas disposiciones emplean la tecnología de la información para que, como regla general, el demandante deba enviar electrónicamente al demandado una copia de la demanda y sus anexos. Así que la postura del Consejo de Estado es tanto razonable como necesaria, es decir, desde el momento en que se presenta una acción en la jurisdicción, se restringe la facultad de la administración para liquidar unilateralmente el contrato.

El nuevo enfoque jurisprudencial

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la sentencia del 14 de septiembre de 2022 (Exp. 25000-23-36-000-2015-00325-01) reiteró que la competencia de la administración para liquidar unilateralmente un contrato se pierde desde la presentación de la demanda, y no desde su admisión. Desde este punto de vista, la entidad pública no puede efectuar una liquidación pos-operativa para neutralizar una acción judicial. Por supuesto, la mera presentación de dicha demanda transfiere la competencia al juez e impide al Estado llevar a cabo acciones unilaterales adicionales.

Las implicaciones

Este viraje jurisprudencial tiene implicaciones significativas.  En primer lugar, protege al contratista contra la acción arbitraria por parte del Estado al buscar evitar que la administración emplee su poder de manera extemporánea y en contra de reclamos legítimos.

En segundo lugar, garantiza que una vez la disputa se judicializa, todo permanezca bajo el estricto control del juez, lo que refuerza la imparcialidad y sostiene el derecho a la administración de justicia.

En tercer lugar, obliga a las entidades públicas a ser más cuidadosas y prudentes en la gestión y cierre de sus contratos, ya que la falta de liquidación dentro del plazo legal puede hacerles perder la capacidad de ejercer válidamente la potestad de liquidar unilateralmente los contratos.

Y, finalmente, este cambio tiene la virtud de brindar certeza jurídica estableciendo un criterio objetivo –el momento en que se presenta la demanda– como límite temporal a la actuación unilateral de la administración. Esta precisión reduce la incertidumbre para las partes y genera una cultura de mayor transparencia y previsibilidad en la contratación estatal.

La combinación de estas medidas busca dar forma a un modelo de contratación más equitativo, en el que ningún actor, incluido el Estado, pueda exceder sus potestades a expensas de menoscabar el debido proceso y la equidad.

Conclusión

La decisión del Consejo de Estado de reconocer la pérdida de competencia desde la presentación de la demanda representa un avance en la protección de los derechos contractuales frente a la administración pública. Este criterio, basado en la equidad y en el respeto a la función judicial, transforma la manera en que se entienden las facultades unilaterales del Estado. Más que una discusión de procedimiento, es una promesa de un modelo más justo de contratación pública, donde el equilibrio entre las partes se ve materializado.

Referencias:

- C. E., Secc. Tercera, Subsección B. Exp. 48522, jul. 1º/20. M. P. Alberto Montaña Plata.

- C. E., Secc. Tercera, Subsección B. Exp. 25000-23-36-000-2015-00325-01, sep. 1º/22. M. P. Fredy Ibarra Martínez.

- L. 80/93, por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

- L. 1150/07, por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y transparencia en la Ley 80 de 1993.

- L. 1437/11, que expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

- L. 2080/21, por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

- L. 2213/22, por medio de la cual se regulan normas para el uso de las tecnologías de la información en los procesos judiciales.

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