El ya conocido debate tributario

Eleonora Lozano Rodríguez

Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes

No ha iniciado el gobierno del presidente Petro y ya tenemos mucha tela para cortar en materia tributaria. Pero antes de iniciar quisiera, en primer lugar, felicitar a José Antonio Ocampo y a Luis Carlos Reyes por aceptar tan enorme reto. Todos quienes hemos trabajado en política pública fiscal, y dada la compleja coyuntura económica global, sabemos las dificultades que enfrentarán en un país que continúa, además, muy polarizado. De esa manera, el caldo de cultivo está servido para que el ambiente no sea el más propicio para diseñar, y mucho menos aprobar, una verdadera “reforma estructural” en materia tributaria, y, de nuevo, no será este el gobierno de las grandes reformas.

Hace varios años participé en un capítulo titulado “Tributación y pensamiento económico” (Del derecho financiero al derecho tributario, Editoriales Jovene y Temis, Bogotá, 2011), donde planteábamos que, en aquella relación, existen al menos tres tensiones por resolver. Por una parte, el tamaño deseable de Estado y, por ende, sus objetivos esperados y forma de financiación. En segundo lugar, los principios que informan las reformas. Y, finalmente, las variables económicas por gravar.

En cuanto a la primera tensión, que tiene que ver básicamente con una discusión de Estado y política, lo primero que se debe analizar es qué tan grande deseamos el Estado para financiar sus propósitos. Los gobiernos populistas, y no me refiero solo al que inicia, tienen un gran menú de necesidades básicas que el electorado se encuentra ansioso por satisfacer. Así, para garantizar la verdadera igualdad que el presidente Petro prometió, resulta necesario contar con un gran Estado, redistribuidor. Y, para esto, se van a requerir cuantiosos recursos que deben provenir de una “justa tributación”. El problema para esta “justa tributación” radica en que, según hemos escuchado, no se tocará la capacidad económica de las clases menos favorecidas (lo cual suena sensato), pero tampoco aquella de la “clase media”. Entonces, ¿de dónde saldrán los 50 billones que esperan recaudar?

La equidad horizontal implica que quienes tienen igual capacidad contributiva deben tributar igual. Y la vertical distingue entre quienes tienen diferente capacidad, incrementando la tributación a medida que esta aumente. La dificultad es definir realmente cuáles son esas clases menos favorecidas y medias cuya carga fiscal no se agravará, más aún cuando la informalidad en nuestro país es muy grande, el lavado de activos aún es campante, la evasión y elusión son el pan del día a día y la circulación del dinero en efectivo no logra controlarse, pese a los esfuerzos normativos. Así, la caracterización económica real de nuestra población es un problema grave por solucionar. La idea es que no sigan pagando los mismos (y ahora más), mientras que existen muchos free-riders que siguen sin aportar y fuera de todo control.

La segunda tensión tiene que ver con los principios que informan la reforma. Se han comentado en medios algunos temas sobre los que versará, pero no es clara su filosofía (salvo que no se tocará a los menos favorecidos y a la clase media). Además, lamentablemente, los mensajes han sido contradictorios, por lo que resulta fundamental coherencia gubernamental (entre ministerios, pero también entre el ministro de Hacienda y sus subalternos) y una comunicación acertiva que debe liderar el ministro de Hacienda como ente rector de la política fiscal. No olvidemos que casi la mitad de la población no votó por el presidente elegido, por lo cual trabajar en su legitimidad resulta fundamental, y estos desacuerdos la afectan notablemente. Debemos cumplir los principios constitucionales en materia tributaria (eficiencia, equidad, progresividad, irretroactividad, debido proceso, legalidad) y lograr un adecuado trade-off entre medidas que pueden ser muy “eficientes”, pero “injustas”, o demasiado “justas”, pero “ineficientes”.

Finalmente, las variables económicas por gravar. Tenemos dos buenos economistas que seguro han estudiado esto. En Colombia, todas las variables económicas están gravadas y múltiples veces. ¿Cómo atacar esta problemática? Para lograrlo, resulta esencial revisar el impacto económico de todos los impuestos –nacionales y subnacionales– en las familias y empresas, así como una adecuada comprensión de la tributación internacional.

La falta de claridad sobre la “justa tributación” y el vaivén intragubernamental de la propuesta que le resta legitimidad inciden directamente en la cultura tributaria, a la cual ya me he referido en otras ediciones de esta columna de opinión y que, para mí, debería ser el eje de la reforma.