Estos son los presupuestos constitucionales para la aplicación de la acción de repetición

La Corte Constitucional unificó jurisprudencia en torno a la acción de repetición luego de estudiar dos acciones de tutela interpuestas por un exfiscal general de la Nación y una exgerente de un hospital municipal en contra de fallos del Consejo de Estado.

Ambas entidades habían sido condenadas a indemnizar a antiguos empleados por cuenta de declaraciones de insubsistencia que suscribieron en su momento los accionantes, razón por la cual fueron demandados en repetición. (Lea: “Estamos muy satisfechos con la reforma incorporada al CPACA”: Presidente del Consejo de Estado)

El alto tribunal hizo un análisis del artículo 90 de la Constitución, un recuento de su desarrollo jurisprudencial, las características de la responsabilidad patrimonial del Estado, así como las funciones, los elementos para la procedencia y las consecuencias de la acción de repetición.

La Sala descartó que la acción tuviera una función sancionatoria. Respecto a la naturaleza de la misma fijó este criterio interpretativo:

“[D]esde una hermenéutica histórica y finalista, esta Sala concluye que la acción de repetición fue concebida como un instrumento resarcitorio, disuasivo y retributivo, con el propósito de que los agentes del Estado sean conscientes de que sus conductas por fuera de los parámetros de la adecuada gestión pública pueden tener consecuencias patrimoniales muy gravosas, así como que no es gratuito actuar al margen de la ley o con manifiesta negligencia en el cumplimiento de sus deberes funcionales”.

El alto tribunal fijó siete presupuestos constitucionales que “fijan el ámbito de la acción de repetición y el marco que gobierna la actuación de los funcionarios competentes para resolverla”:

1. Supuestos que debe acreditar la entidad demandante ante el juez contencioso administrativo:
   1. Existencia de un documento válido que obligue al Estado a reparar un daño.
   2. Que el demandado haya sido servidor público o particular ejerciendo funciones públicas al momento de la ocurrencia del daño.
   3. Pago de obligación dineraria al destinatario.
   4. Atribución de la conducta que generó el daño al demandado a título de dolo o culpa grave.

2. ¿Qué debe probarse ante el juez al margen del análisis que se haya hecho en el fallo que declara la responsabilidad del Estado?
   1. Que el daño se haya originado en la acción u omisión del demandado.
   2. Que la actuación (i) haya estado dirigida a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado” (dolo) o (ii) que pueda calificarse como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” (culpa grave).

3. Sobre las presunciones legales de dolo y culpa grave de los artículos 5 y 6 de la Ley 678 del 2001, la Sala explicó que estas:
   1. “No relevan a la entidad actora de probar ante el [juez] que (i) el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado y que (ii) tal actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales”.
   2. “Ante la demostración de que la actuación del agente se enmarca en alguno de los supuestos legales, eximen a la entidad de acreditar que la acción u omisión” se cometió con dolo o culpa grave de acuerdo a lo enunciado en el presupuesto anterior. (Lea: Para que proceda la repetición no basta con acreditar el pago de la indemnización)

4. “[L]a valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de manera integral, (…) está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del agente” del fallo que condena a la administración al momento de determinar la responsabilidad del funcionario. Esto implica que el juez “debe examinar todos los elementos de juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa”.

5. Para determinar el origen del daño así como si la conducta fue dolosa o gravemente culposa, el juez “debe valorar los aspectos propios de la gestión pública”, tales como:
   1. Las funciones del agente
   2. El grado de diligencia que le sea exigible en función de “los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica por los servicios prestados”.

6. Una vez constatada la responsabilidad del agente, el juez debe determinar el monto que debe reintegrarle al Estado, con el objetivo de evitar que la decisión sea desproporcionada para el sujeto y sin entrar a analizar sus condiciones subjetivas, debe:
   1. Valorar el grado de participación del demandado en los hechos y las circunstancias objetivas de las relaciones entre los funcionarios y la administración.
   2. Tener en cuenta los posibles atenuantes.
   3. Asegurarse de que el monto a reintegrar por parte del funcionario no sea mayor a la obligación impuesta al Estado. Con ello el servidor no tendría, por ejemplo, que asumir los intereses que se causen entre la ejecutoria de la sentencia y el pago por parte de la administración.
   4. “Identificar el verdadero valor del daño atribuible al agente”. Esto implica que el servidor no debe asumir (i) las consecuencias de la demora del proceso que condena a la administración ni (ii) el pago de elementos de la reparación que excedan el resarcimiento del perjuicio concreto que causó. Agregó que “no siempre todo el valor del daño es susceptible de trasladarse al agente (…) atendiendo a criterios de proporcionalidad en el ejercicio de la función pública y a la responsabilidad que cabe a quienes actúan a nombre del Estado”.

7. La acción de repetición tiene:
   1. “[U]na naturaleza subsidiaria, subjetiva y sujeta a criterios de proporcionalidad”.
   2. “[U]na triple funcionalidad, a saber: resarcitoria, preventiva, y retributiva”.

En los casos en los que existan dudas en torno a la imputación o respecto de la fijación del monto de la condena, estos dos componentes actúan como criterios orientadores que deben tener en cuenta tanto la administración, a la hora de determinar si promueve la acción de repetición, como del juez, a la hora de resolver un caso concreto. (Lea: ¿Cómo se contabiliza el término para que opere la caducidad de la acción de repetición?)

Finalmente, al aplicar los parámetros antes mencionados a los casos concretos la Corte dejó sin efectos la sentencia condenatoria en uno de los casos y en su lugar negó las pretensiones de la demanda. En el otro expediente dejó parcialmente sin efectos la sentencia del Consejo de Estado y modificó el monto de la condena impuesta. El magistrado (e) Richard Ramírez aclaró su voto (M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

Corte Constitucional, Sentencia SU-354, Ago. 26/20.