El Supremo Tribunal Federal de Brasil y la importancia de la autodefensa judicial ante la erosión democrática

Miguel Godoy
Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Federal del Paraná (UFPR) y de la Universidad de Brasília (UnB)

Jorge Ernesto Roa Roa
Abogado constitucionalista y profesor de la Universidad Pompeu Fabra

En las últimas semanas se han propuesto tres reformas constitucionales y legales que afectan directamente al Supremo Tribunal Federal de Brasil (STF). La primera es una propuesta de enmienda a la Constitución PEC 08/21. Esta iniciativa ya ha sido aprobada por el Senado Federal y ahora se tramita ante la Cámara de los Diputados. La Comisión de Constitución y Justicia de la Cámara, que ejerce el control político preventivo de constitucionalidad, aprobó el proyecto del Senado Federal. Esta propuesta prohíbe que se adopten medidas cautelares individuales por parte de los magistrados del STF. En su lugar, impone que esas decisiones sean únicamente colegiadas o de competencia exclusiva del plenario del STF. Asimismo, establece un plazo de seis meses para juzgar el fondo del asunto cuando se ha otorgado una medida cautelar en un caso. La reforma constitucional dispone que un amparo cautelar monocrático solo será aplicable durante el receso del tribunal o por decisión del presidente del STF. En esos supuestos, ​la medida provisional deberá ser ratificada dentro de los 30 días siguientes a la reanudación del trabajo del STF.

La segunda propuesta de enmienda a la Constitución (PEC 28/24) está en una etapa inicial y apenas fue aprobada por la Comisión de Constitución y Justicia de la Cámara de los Diputados. De manera que está pendiente de aprobación por la Cámara en Pleno y de su posterior envío al Senado Federal. Esta iniciativa tiene un solo artículo que autoriza al Congreso Nacional a suspender las decisiones del STF cuando dos tercios de los parlamentarios no estén de acuerdo con las sentencias del más alto tribunal. Según la PEC 28/24, ello puede ocurrir si el Congreso Nacional “considera que la decisión va más allá del adecuado ejercicio de la función jurisdiccional e innova el ordenamiento jurídico como norma general y abstracta (…) por un periodo de dos años, prorrogable una vez por el mismo período”. Cuando una decisión judicial es bloqueada por el Congreso, el STF puede superarlo con el voto de cuatro quintas partes de sus miembros.

La tercera iniciativa fue aprobada por la Comisión de Constitución y Justicia de la Cámara de los Diputados. Es un proyecto de ley que facilita el impeachment de los jueces del STF. El proyecto de ley (en trámite) admite el impeachment si la decisión del STF: “usurpa, mediante decisión, sentencia, voto, fallo o interpretación análoga, las facultades del Poder Legislativo, creando una regla general y abstracta de competencia del Congreso Nacional; utilizar sus prerrogativas para beneficiarse indebidamente o de terceros; difundir opiniones en los medios de comunicación sobre casos pendientes de sentencia; exigir, solicitar, recibir o aceptar una promesa de ventaja indebida debido al cargo, y violar la inmunidad parlamentaria mediante decisión, sentencia, voto, fallo o interpretación análoga”. Las hipótesis de aplicación de la destitución son muchas, muy amplias e indeterminadas. De modo que basta una decisión del STF que no le guste al Parlamento para que proceda el impeachment de uno de sus jueces.

Tres propuestas interesantes, pero mayoritariamente perjudiciales

Las tres propuestas parecen interesantes, porque se insertan en el llamado constitucionalismo dialógico y porque pretenden resolver verdaderos problemas o quejas que han recaído sobre el tribunal desde hace varios años. Por ejemplo, la PEC 08/21 aborda temas que han sido el sello distintivo del STF en los últimos años: un tribunal individual en el que la personalidad de sus jueces suele prevalecer sobre el Plenario. La PEC 08/21 corrige algunas disfuncionalidades, como la suspensión de leyes por la decisión unilateral de un único juez del STF; la exigencia de decisión final de fondo sobre la causa cuando se suspenda provisionalmente la ley; con ello se evita que una decisión precaria mantenga una ley sin efectos por décadas, pero sin juzgar su (in)constitucionalidad.

Por su parte, la PEC 28/24 es un claro intento legislativo por instaurar un falso diálogo institucional. Al otorgarle al Congreso la prerrogativa de suspender las decisiones del STF, el Congreso viola la separación entre los poderes y elimina el control judicial a los excesos del Congreso. Es importante recordar que la Constitución de Brasil prohíbe cualquier deliberación sobre una reforma constitucional que sustituya o debilite la separación de los poderes.

Finalmente, el proyecto de ley que amplía las hipótesis de impeachment es muy nocivo. La destitución de un juez del STF solo debería proceder cuando haya un fraude a las funciones jurisdiccionales. Por ejemplo, cuando las juezas cambien las decisiones ya adoptadas, participen en un caso a pesar de estar en situación de imposibilidad legal o cometan acciones partidarias, negligencias o conductas incompatibles con el honor, la dignidad y el decoro del cargo. No es suficiente que una decisión judicial sea errónea, aunque sea manifiestamente errónea. Un proceso tan trascendente como el impeachment requiere que se haya cometido un delito de responsabilidad o una conducta que constituya un fraude a la jurisdicción o las funciones jurisdiccionales, una conducta dolosa, por lo tanto. La propuesta de facilitar un impeachment luce como una amenaza directa a quienes integran el STF y a toda la institución.

El contexto, contenido y origen de las propuestas muestran un objetivo único: debilitar al Supremo Tribunal Federal

Con todo, se podría afirmar que las propuestas en juego pueden sonar interesantes porque tienen como objetivo un diseño institucional diverso, una forma más débil de control judicial de constitucionalidad y con más contrapesos del Legislativo. No obstante, el proyecto de ley que torna más fácil el juicio político de los jueces los convierte en rehenes del humor del Congreso. A su vez, la PEC 08/21 puede ser buena en el escenario actual. Esta corrige disfuncionalidades de la Corte, no le resta poderes y exige que las medidas cautelares procedan de manera colegiada, como debe ser en una Corte, y no individualmente por un único juez. Por otro lado, la PEC 28/24 podría ser buena solo si se evalúa en abstracto e independientemente del momento o de la intención que la fundamenta. Y aquí reside un punto esencial para evaluar la constitucionalidad de las propuestas presentadas.

El contexto, la finalidad y la oportunidad de las reformas sugieren una mayor cautela y atención. Se trata (quizá) de un intento por minar la legitimidad, la independencia y la capacidad del poder judicial para reaccionar a los ataques a la democracia, contener los excesos del poder legislativo o para reducir su capacidad de protección de los derechos. Por esa razón, aunque resulten interesantes desde una perspectiva teórica, el contexto sugiere que tanto los órganos políticos como la sociedad y el propio tribunal deben asumir una posición de autodefensa de la autonomía, de las competencias y de la capacidad de protección de los derechos.

Cuando se trata de una propuesta de reforma a las competencias judiciales, es importante saber identificar y distinguir tres aspectos: el contenido de las reformas, los interlocutores que las proponen y el contexto en el que estas se producen. El contenido de las reformas es fundamental porque no es lo mismo un cambio que pretenda solucionar un problema real del tribunal que ha sido identificado desde hace mucho tiempo a una reforma que pretenda eliminar las garantías del fuero o reducir la independencia de sus integrantes y de toda la institución. Los interlocutores son muy relevantes porque no es lo mismo que la propuesta venga de parte de quienes han dedicado mucho tiempo a estudiar desde dentro y desde fuera la forma de mejorar el funcionamiento del tribunal a que tenga origen en quienes responden reactivamente a una decisión incómoda del tribunal que les disgusta. No se trata de una falacia ad hominen, sino de un premio a la coherencia. Y, finalmente, como lo ha advertido la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Quintana Coello y Camba Campos vs. Venezuela), el contexto en el que la reformas ocurren es muy importante, porque no es lo mismo un contexto de democracia frágil y de erosión democrática o uno de reacción a una decisión judicial que un contexto de una democracia consolidada en el que el tribunal puede ser objeto de reformas constructivas.

La autodefensa institucional y social de la independencia judicial

En el propio control de las reformas, tanto la sociedad como el tribunal tienen que ser más exigentes cuando el contenido mina su independencia, los interlocutores son sospechosos y el contexto es de erosión democrática. En esos casos corresponde una actuación social de apoyo al tribunal y una acción judicial de autodefensa. El rol de un tribunal transformador en contextos de erosión democrática es -lamentablemente- defender el statu quo. Ello incluye una acción de autodefensa de sus competencias y un control judicial estricto a las reformas que lo limitan. Esto no ha ocurrido en México hasta ahora. Pero el STF de Brasil no puede caer ante la deriva iliberal que amenaza al tribunal más importante de América Latina.

Una propuesta que corrige disfuncionalidades y errores, como lo hace la PEC 08/21, puede ser buena y venir en buena hora. Pero una como la PEC 28/24, que restringe el control judicial y refuerza al poder Legislativo, solamente parece dialógica, pero se trata exactamente de un uso abusivo de una categoría para debilitar una Corte que ha sido fundamental para la contención de la erosión democrática. El proyecto de ley de impechament no solo no parece oportuno en este momento, sino que su redacción es de dudosa constitucionalidad debido a su amplitud y débil precisión.

Es cierto que algunas de estas reformas podrían ser puestas a discusión en un ambiente de buena fe. Esto es, no al calor de las decisiones judiciales que han sido incómodas para el Congreso. Ni como una reacción a una decisión coyuntural o una serie de decisiones concretas del propio STF. El backlash no es una discusión de buena fe. Una prueba de buena fe sería que el Congreso indicara que la vigencia de las reformas debe ser diferida. Para que el actual Congreso no se beneficie del propio recorte a las competencias de fiscalización judicial de su propia actuación. El constitucionalismo dialógico es una buena fórmula para democracias sólidas, pero en el sur global se suele usar como una vía para reducir las competencias judiciales transformadoras y de protección de la democracia.

O tomamos en serio la Constitución, los diálogos institucionales y las propuestas de reforma –que no prescinden del contenido, interlocutores y contexto de su proposición– o corremos el riesgo de incentivar enmiendas y leyes que, bajo el pretexto de corrección, explotan, desde adentro, nuestra Constitución y nuestra democracia. Y esto no es una hipérbole. Hace unos días, un hombre se explotó, con bombas, delante de la sede del STF de Brasil.

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