Qué son y por qué se exigen cesiones gratuitas en el desarrollo urbano

Pedro Antonio Solarte Portilla
Abogado experto en Derecho Urbano
Socio director de Solarte Abogados

Si alguien compra un predio urbano debe saber que, a lo mejor, tendrá que transferir y entregar una porción (porcentaje) de terreno al municipio o distrito cuando lo urbanice. Se trata, por supuesto, de predios sin desarrollar. Dicha porción o porcentaje puede variar dependiendo del municipio o distrito, o del uso que se va a implementar, pero, por lo general, aplica entre un 20 % y un 30 % del área del lote.

En este sentido, las cesiones gratuitas son cargas urbanísticas previstas por la ley (L. 388/97) y los planes de ordenamiento territorial (POT) que el urbanizador o propietario de un predio sin desarrollar debe transferir, sin que la entidad territorial pague una indemnización por ello, pero sí le otorga, a manera de contraprestación o compensación, la autorización (licencia urbanística) para ejecutar un proyecto.

La Corte Constitucional, mediante Auto 126/03 del 15 de julio del 2003 (Exp. 4617), precisó que dichas áreas de terreno se transfieren como contraprestaciones y, por ello, no se puede exigir indemnización alguna, como sí ocurre en el caso de la expropiación. Es decir, las cesiones de terreno, en el campo urbanístico, no son expropiaciones, son cargas que se pagan a cambio de una autorización.

Siempre han existido varias preguntas: ¿por qué se exigen? y ¿por qué cada vez es más alto el porcentaje? Se exigen porque la entidad territorial necesita suelo para desarrollar, por ejemplo, vías y parques, así como equipamientos (colegios, clínicas, sedes de la administración, etc.) Entonces, siempre se ha dicho que el urbanizador o propietario de un proyecto debe contribuir con esas cargas, lo cual ha llevado a señalar los efectos que ello puede producir en proyectos sensibles, como los de vivienda, en cuanto a los precios del metro cuadrado. Es decir, esas cargas pueden estar siendo transferidas al comprador de la vivienda.

Como se dijo, los porcentajes de las áreas de terreno a transferir gratuitamente dependen del municipio o distrito, pero se presenta la tendencia de que en cada revisión del POT sean mayores o que se impongan para otros suelos y usos que antes bien podrían no haber estado contemplados, por ejemplo, el suelo rural, los centros poblados o para vivienda de interés prioritario. La explicación de por qué cada vez puede ser mayor el porcentaje de las zonas de cesión es la misma señalada anteriormente de por qué se exigen, y tiene que ver con la necesidad de suelo de las entidades territoriales para poder desarrollar sus propios proyectos.

¿Cómo operan y en qué momento deben transferirse al municipio o distrito?

Es importante resaltar que los predios que tienen que transferir cesiones de terreno gratuitas al municipio o distrito son aquellos que no se han urbanizado, por lo que también es bueno saber, en el momento de adquirir un predio, si este ya surtió el proceso de urbanización o si, por el contrario, se encuentra sin desarrollar; o si habiendo obtenido licencia de urbanización, nunca hizo transferencia y entrega de las zonas de cesión.

Cuando nos encontramos frente al segundo caso, lo primero que hay que saber es que dicha obligación de transferir las cesiones gratuitas solo llega hasta cuando se desarrolle el proyecto, es decir, luego de que se obtenga la licencia urbanística, la cual va a señalar dicha obligación en el porcentaje establecido por la norma municipal o distrital (POT). Para ello, el urbanizador o propietario tiene unos tiempos límites que, por lo general, son los de la licencia inicial: 24 meses, a menos que haya pedido prórrogas o revalidaciones.

Entonces, estando en tiempos de la licencia (licencia vigente), el urbanizador o propietario debe realizar algo que se llama constitución de la urbanización, lo cual no es otra cosa que elevar a escritura pública el proyecto urbanístico, en el que se tienen que especificar las áreas de terreno totales, las útiles y, por supuesto, las zonas de cesión. Mediante esta misma escritura, el propietario del terreno transfiere a título gratuito el derecho de dominio del área correspondiente a las cesiones señaladas en la licencia.

Las normas vigentes (L. 2044/20, L. 2079/21 y D. 1077/15) prevén que dicha actuación se deba realizar de manera unilateral, es decir, sin la concurrencia del distrito o municipio, por lo que es importante que la escritura pública que se firme concuerde completamente con el acto administrativo (licencia urbanística) que aprueba el proyecto.

¿Que son las cesiones anticipadas?

Lo anterior no significa que no haya casos en los que la administración no deba concurrir a firmar las escrituras con las cuales se transfiere el derecho de dominio, pues debe hacerlo cuando se trata de cesiones anticipadas.

Esta figura también se encuentra prevista en la ley y consiste en entregarle al municipio o distrito las cesiones correspondientes (porcentaje previsto en el POT) antes de obtener la respectiva licencia urbanística (licencia de urbanización o licencia de parcelación), lo cual puede beneficiar a las dos partes. Por un lado, la entidad territorial puede necesitar áreas de terreno para desarrollar vías o cualquier obra pública y no le conviene esperar a que el propietario obtenga la licencia y ejecute el proyecto. Y, por el otro, al propietario le puede convenir entregar de manera anticipada las zonas de cesión, puesto que, sí o sí, va a tener que entregarlas y hacerlo de manera anticipada le favorece el pago de los impuestos.  

Costos en transferencia y entrega de las zonas de cesión

Que se trate de cesiones gratuitas no significa que no generen costos en los trámites de escrituración y registro, especialmente en lo que tiene que ver con el impuesto de beneficencia (donde aplique). Y ahora también se habla del impuesto de timbre para aquellas cuyo valor comercial o catastral supera cierto monto.

Sobre estos temas se ha debatido mucho, pero ni los urbanizadores ni los propietarios han logrado que dichos costos, por ejemplo, los de registro y de beneficencia, los pague la administración pública por ser la adquiriente, como sucede en los casos de transferencia del derecho de dominio entre particulares, donde siempre el comprador es el obligado a pagar esos gastos.

Lo que siempre ha dicho la administración es que por tratarse de cesiones que deber recibir a título gratuito, todos los costos del trámite los debe pagar el urbanizador o propietario, sin que hasta al momento se conozca decisión de autoridad alguna que diga, por ejemplo, que por tratarse de actos sin cuantía (por ser gratuitos) no generan impuestos o los mismos se liquidan a una tarifa mínima como ocurre con los gastos notariales.

Entrega de las zonas de cesión al municipio o distrito

Las obligaciones del urbanizador o propietario no terminan con la escrituración de las zonas de cesión, sino que, luego, tendrá que hacer entrega material de las mismas. Es decir, una cosa es la transferencia del derecho de dominio y otra la entrega material, que no siempre concuerdan en tiempos.

Por lo general, la entrega material se hace al final de la ejecución del proyecto, aunque el Estado muchas veces ha pretendido que se haga al principio, pero las razones del constructor han sido siempre que si las entrega al principio, debido al desarrollo de la obra, no van a poder ser aprovechadas por la ciudadanía (movimientos de tierras, movimientos de maquinaria) y, al final, van a estar deterioradas, por lo que la entidad territorial tendría que entrar en gastos para volverlas aprovechables.