Oportunidades en la modernización y el fortalecimiento del Sina

Juliana Zuluaga Madrid

LLM en Derecho Ambiental y Energético y PhD. de la Universidad KU Leuven de Bélgica

El Sistema Nacional Ambiental (Sina) fue creado mediante la Ley 99 de 1993, y comprende las instituciones, los principios, las normas y los recursos para la gobernanza ambiental del país.

En su momento, la Ley 99 incorporó en su articulado los últimos avances logrados en el marco de la Cumbre de la Tierra, llevada a cabo en Río de Janeiro en 1992. El artículo 1º de esta ley reproduce los principios ambientales de la Declaración de Río, los cuales se han posicionado y consolidado en nuestro ordenamiento como verdaderos criterios para la creación, la aplicación y la integración de las normas ambientales.

A finales de marzo, se hizo público un borrador de proyecto de ley propuesto por el Gobierno que busca fortalecer, modernizar y democratizar el Sina, el cual estaría siendo discutido en mesas de diálogo lideradas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Minambiente) con diferentes grupos de interés, con miras a ser radicado próximamente ante el Congreso de la República para convertirse en ley.

Las propuestas del primer borrador atañen, tanto a la estructura del sistema institucional ambiental liderado por el Minambiente, como a las funciones de las autoridades que lo conforman, así como también a procesos básicos de la gobernanza ambiental, como el otorgamiento de licencias ambientales, la elaboración y la evaluación de estudios ambientales y el ejercicio de los derechos de acceso en materia ambiental desarrollados en el Acuerdo de Escazú –acceso a la información, participación en la toma de decisiones y acceso a la justicia–.

En esta coyuntura, se presenta una oportunidad para proponer e implementar ajustes al Sina que verdaderamente materialicen los propósitos de modernización, fortalecimiento y democratización del sistema, más allá de la agenda política y las promesas de campaña que busca cumplir el Gobierno.

Algunas recomendaciones

A continuación, mencionaremos algunas recomendaciones para tener en cuenta en la integración del proyecto de ley, pensadas desde las carencias y limitaciones de nuestro sistema y a partir de ejemplos y buenas prácticas de gobernanza ambiental multinivel en el ámbito internacional:

(i) Invertir en capacidad técnica. El manejo adecuado de los retos de la gobernanza ambiental en el territorio exige un conocimiento profundo y un criterio informado frente a los aspectos técnicos de cada problemática y los avances científicos y tecnológicos para hacerles frente. Desafortunadamente, el nivel de conocimiento técnico dentro de las autoridades ambientales en el país tiende a ser desigual y a estar mal distribuido, por lo que aumentar la capacidad técnica y el conocimiento jurídico y sociológico sobre los retos ambientales sería una medida costo-efectiva que beneficiaría al sistema, a las comunidades y al ambiente.

(ii) Poner en práctica la cooperación y la coordinación interinstitucional. Aunque estos principios hacen parte del ordenamiento jurídico, en la práctica, se observan barreras y falta de disposición para la cooperación y la coordinación efectiva entre las instituciones, tanto vertical como horizontal. En este aspecto, es necesario asegurar esos enlaces y espacios que permitan la aplicación armónica de las normas y capitalicen el conocimiento, la experiencia, la tecnología y la innovación en beneficio de todas las entidades que hacen parte del sistema.

(iii) Apostarle a la gestión del conocimiento. Una adecuada gestión del conocimiento en las entidades asegura la estabilidad y la continuidad de los procesos, independientemente de los vaivenes políticos o cambios en la planta de personal, para que no se afecten los tiempos de los servicios a la ciudadanía y se opere con mayor eficiencia, transparencia y legalidad.

(iv) La participación pública como principio y como objetivo. Si lo que se pretende al modernizar y democratizar el Sina es alinearlo con los avances en materia ambiental y de derechos humanos a nivel internacional, como se hizo al adoptar la Ley 99 de 1993, el tema de participación pública en materia ambiental debe ser un pilar de la reforma.

En este punto, es importante: (i) garantizar la participación pública en la reforma misma, permitiendo un diálogo abierto y franco entre los diferentes grupos de interés y asegurando las formas que le dan legitimidad a la decisión del Congreso, y (ii) hacer un análisis juicioso y riguroso del sistema actual para la participación ciudadana en materia ambiental y los ajustes que se necesitan, con el ánimo de lograr una implementación del Acuerdo de Escazú que se alinee con nuestros principios constitucionales y respete los derechos y las expectativas legítimas de todos los actores de la gobernanza ambiental.

En este sentido, un punto importante de partida en el texto del borrador del proyecto de ley es el fortalecimiento del Sistema de Información Ambiental como un bien de interés público y una herramienta valiosa para el derecho de acceso a la información ambiental.

(v) Fomentar la cultura de la integridad. Para nadie es un secreto el flagelo que representa la corrupción en todas las instancias de gobierno, lo que resquebraja la confianza de los ciudadanos, deslegitimando las instituciones y menoscabando el interés público que estas deben defender. La integridad debe ser cultura en las instituciones del Sina. Para ello, deben implementarse códigos de conducta dentro de cada institución inspirados en los principios de la función administrativa, los valores institucionales y la misión de las entidades como primera línea en la defensa y protección del patrimonio ambiental de Colombia.

(vi) Decisiones con rigor científico. En la forma en la que el Sina está concebido, las autoridades a nivel regional gozan de amplia independencia y autonomía, ejerciendo la máxima autoridad en sus respectivas jurisdicciones en los asuntos que les competen. Las decisiones de una autoridad ambiental no están sujetas a revisión por parte del Minambiente ni ninguna otra autoridad administrativa.

Como garantía de transparencia e imparcialidad, las decisiones técnicas de las autoridades deben tomarse con base en las evidencias científicas y deben estar adecuadamente sustentadas, es decir, con apoyo en estudios ambientales actuales, en la escala correcta, que den cuenta de la realidad del territorio, elaborados con información primaria, que integren todas las variables, etc.

No es admisible que decisiones de gran trascendencia para las comunidades y grupos de interés se tomen a la ligera y atendiendo criterios no científicos, máxime cuando las mismas no son objeto de revisión por otra autoridad. La reforma al Sina puede asegurar que esta garantía para la ciudadanía y para el medioambiente sea implementada.

(vii) Retornar a los principios. El proyecto de ley no introduce cambios significativos al artículo 1º de la Ley 99 de 1993. Los principios del derecho ambiental, como se indicó, se han consolidado como criterios de justicia en la adjudicación de conflictos ambientales. Entre ellos, se encuentra el principio de precaución (“el que contamina paga”), el principio de prevención y el principio de justicia intergeneracional. Pero también aplican a la función de las autoridades ambientales los principios constitucionales de debido proceso, la legalidad y la igualdad, así como los propios de la función administrativa: transparencia, celeridad y eficacia.

En este caso, la invitación es a incorporar los criterios y las directrices que se derivan de los principios en los cambios y las reformas que se pretenden realizar, con el fin de reivindicarlos como las reglas fundamentales de la gobernanza ambiental que son, y asegurar, al mismo tiempo, la coherencia, la integridad y la cohesión del nuevo Sina.

La reforma a la Ley 99 de 1993 presenta una oportunidad valiosa para introducir cambios en los aspectos mencionados, materializando los objetivos de modernizar, fortalecer y democratizar el Sina y que sea la plataforma que necesitamos para los retos de la gobernanza ambiental que se avecinan. El borrador que conocemos no recoge en su totalidad estas recomendaciones; que sea entonces este el medio y el momento para formularlas como un aporte al diálogo que ha de liderar el Minambiente en la construcción de este importante proyecto.