¿Un ejército para la justicia?

 

Haga cuentas. Imagine a 873 notarios, 343 centros de conciliación, 1.274 árbitros y miles de funcionarios judiciales y abogados disponibles para evacuar los más de dos millones de procesos que, según el Consejo Superior de la Judicatura, están pendientes de resolverse.   Así, como lo plantea el Gobierno, la idea de un “ejército de profesionales del Derecho”

ejerciendo funciones jurisdiccionales parece una alternativa viable para reducir la congestión judicial.

 

Sin embargo, la propuesta de modificar la Constitución para permitir la atribución de esas funciones jurisdiccionales por vía legal ha sido uno de los puntos más cuestionados del proyecto de reforma a la justicia presentado por el Ministerio del Interior, a principios de agosto.

 

Las reservas que han manifestado sus detractores se fundamentan, básicamente, en el temor sobre los posibles efectos de atribuirles funciones judiciales a personas que no cuentan con la formación ni con la experiencia para hacerlo. También, en la preocupación por el grado de discrecionalidad que tendría el legislador para definir el mecanismo de asignación de competencias judiciales.

 

¿Qué tan viable es que la intervención de los notarios, los abogados y los árbitros logre poner a la justicia al día? ¿Qué facultades ejercerían? ¿Quién los designaría? ¿Quién los vigilaría?

 

Los argumentos a favor y en contra de ampliar el catálogo de operadores judiciales deben examinarse con un criterio técnico y jurídico que tenga en cuenta las necesidades de la administración de justicia.

 

La congestión

La idea de permitir que personas y entes distintos a los de la Rama ejerzan funciones jurisdiccionales surgió como una opción ante el caótico panorama de congestión que está propiciando la falta de celeridad en el trámite y la resolución de las controversias llevadas ante la justicia.

 

El Proyecto de Acto Legislativo 007 del 2011 advierte que la administración de justicia tiene graves deficiencias frente a los estándares internacionales. Un estudio de Asobancaria sostiene que, en Colombia, los procesos ejecutivos hipotecarios tardan, en promedio, más de seis años en resolverse. Y el informe Doing Business 2010 ubicó a la justicia colombiana como la sexta más lenta del mundo.

 

Las consecuencias de esa situación son inocultables. Entre sus principales efectos negativos, están la inseguridad jurídica, los obstáculos para la llegada de inversión extranjera y la profundización de la cultura del incumplimiento, que siguen avanzando a pesar de las medidas legislativas para reducir los tiempos procesales.

 

Esa, para el Gobierno, ya no es una opción práctica. La fórmula de permitir que los asuntos que generen más congestión se les trasladen a notarios, abogados en ejercicio, a los centros de conciliación y de arbitraje responde a la convicción de que las medidas de carácter legal y el aumento del presupuesto destinado al sistema judicial son insuficientes para lograr un proceso de duración razonable.

 

¿A más jueces, más justicia?

El convencimiento sobre los resultados óptimos que generará la asignación de funciones jurisdiccionales se fundamenta en suposiciones sobre los recursos que se ahorraría el aparato judicial si contara con personal adicional para despachar procesos. La parte motiva del proyecto no va más allá de comentarios relativos a las supuestas ventajas de contar con esa ayuda extra.

 

De los notarios, destaca su reconocimiento como “autoridades de importancia creciente en el contexto social que cuentan con la capacidad institucional para ayudar a cumplir los deberes del Estado”. Sobre los funcionarios judiciales y los particulares dice: “podrían prestar un valioso servicio de colaboración”, y sobre los árbitros señala que contar con ellos es “una contribución de la mayor importancia para descongestionar efectivamente la justicia”.

 

Ahí es cuando la propuesta deja de sonar tan convincente. Gloria María Borrero, directora de la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ), cree que las salidas que el Gobierno y el Consejo de Estado plantearon para solucionar la congestión parten de un diagnóstico errado.

 

“Quienes diseñan la política pública no quieren oír lo que dicen los estudios sobre la congestión. Por el contrario, han trabajado sobre inventarios mentirosos y desactualizados, a pesar de que se ha demostrado que la congestión está focalizada en ciertas áreas y que lo que en realidad hay que solucionar es la mora judicial”, señala.

 

Para Borrero, la atribución de funciones jurisdiccionales y el aumento de presupuesto para la Rama no conducirán a que la administración de justicia sea más eficiente, porque son, simplemente, más de lo mismo.

 

Áreas críticas

La CEJ ha analizado las causas que determinan la carga histórica de procesos judiciales. Y ha concluido que los mayores problemas de congestión se presentan en la etapa de investigación en la Fiscalía General, en la jurisdicción contencioso administrativa y en los procesos ejecutivos.

 

Borrero está convencida de que esas deficiencias no se resolverán permitiendo que abogados particulares intervengan en esas materias. Las dificultades de la Fiscalía, por ejemplo, no se solucionan solamente vinculando fiscales y funcionarios de policía judicial. La tecnología, los filtros a las denuncias y la implementación de modelos de gestión son alternativas que no se han explorado y que jugarían un papel importante para racionalizar las cargas de trabajo.

 

José Alejandro Bonivento, presidente de la comisión de expertos que diseñó la propuesta de reforma a la justicia presentada en el Gobierno anterior, reconoce que, en el afán de ganar agilidad, la ampliación de la oferta de operadores jurídicos podría abrir una puerta peligrosa. “La ausencia de rigor en el análisis de la justicia y la falta de información sobre la gestión de las autoridades judiciales podrían conducir a que el remedio sea peor que la enfermedad”, advirtió.

 

Para Bonivento, lo ideal sería hacer una planeación en el marco de un plan de choque. En ese escenario, sí sería viable intervenir sobre el verdadero cuello de botella de la justicia, que son los procesos ejecutivos.

 

“Entregarles esos procesos a los abogados no es lógico, por los conflictos de intereses que podrían crearse. Y tampoco veo a los notarios cobrando. Esa labor, en sus manos, podría terminar perjudicando el notariado, en vez de arreglar la justicia”.

 

Respaldo institucional

Bonivento considera que asignarles funciones jurisdiccionales a abogados particulares es inconveniente. Pero estima que los árbitros y los centros de conciliación sí podrían colaborar con la administración de justicia, en la medida en que están rodeados de una estructura institucional, como ocurre con los conjueces.

 

Ese respaldo es el que permite asegurar que sus acciones serán vigiladas. Por eso, podría tener cabida la intervención de los empleados judiciales en materias que no tengan que ver con la investigación ni el juzgamiento de delitos, ni la posibilidad de dictar sentencias.

 

Borrero también cree que la falta de un esquema de control es una razón de peso para oponerse a que los particulares y los notarios ejerzan funciones judiciales. ¿Quién va a controlar a los abogados particulares? ¿El Ministerio de Justicia, que no se sabe si tendrá funciones jurisdiccionales?, se pregunta.

 

En relación con los notarios, también es tajante. Para Borrero, es peligroso pensar en que puedan ejercer funciones jurisdiccionales, cuando las deficiencias del control sobre su gestión son tan claras. 

 

Y queda el último tema: como la pretensión de la reforma a la justicia es permitir que el legislador atribuya esas funciones jurisdiccionales, su alcance dependerá de la distribución de competencias que defina el Congreso.

 

Los antecedentes de proyectos fallidos, las normas declaradas inexequibles (ver recuadro) y la importancia que los parlamentarios suelen darle a este tipo debates son un indicio claro de lo que se viene.

  

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Medidas inconstitucionales

 

La idea de que investir a los particulares con funciones jurisdiccionales puede ayudar a descongestionar el sistema judicial no nació con el Proyecto de Acto Legislativo 007 del 2011. Estos son los intentos de atribución de funciones jurisdiccionales que fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional:

 

Arbitraje obligatorio: La Corte ha bloqueado, en dos ocasiones, la posibilidad de que el arbitraje opere como mecanismo forzoso de solución de controversias. La Sentencia C-242 de 1997 declaró inexequible el artículo 19 de la Ley 142 de 1994, que obligaba a los prestadores de servicios públicos domiciliarios a incluir la cláusula arbitral en sus estatutos, y la Sentencia C-060 del 2001 decidió que los concesionarios de televisión y las empresas estatales o de servicios públicos no podían ser obligados a someter a arbitramento sus controversias sobre la infraestructura necesaria para facilitar la transmisión de la señal.

 

En ambos casos, consideró que se restringía de forma desproporcionada la voluntad para acudir al arbitramento.

 

Los notarios: La Sentencia C-1159 del 2008 declaró inexequibles los artículos 10, 11, 12, 13 y 14 de la Ley 1183 del 2008, que les permitía a los notarios declarar la prescripción adquisitiva de inmuebles destinados a vivienda. El legislador no estaba autorizado para trasladarles a los notarios funciones jurisdiccionales, dijo la Corte.

 

Empleados judiciales: La Sentencia C-798 del 2003 declaró inexequible la reforma al Código de Procedimiento Civil que permitía que los secretarios y oficiales mayores de los despachos practicaran, por delegación del juez, medidas cautelares y diligencias de entrega de bienes. La Corte aclaró que la delegación del juez en sus subalternos es posible, si no involucra la toma de decisiones de carácter judicial.