Las mayorías en las cortes: una salida del laberinto

Juan Sebastián Ceballos, Esteban Hoyos, María Carolina Olarte y Juan Camilo Herrera
Abogados, profesores e investigadores universitarios

En un artículo publicado en El País, sostuvimos que la Corte Suprema de Justicia ya alcanzó la mayoría para elegir fiscal. El artículo 54 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (LEAJ) establece que todas las decisiones en las cortes se toman con el apoyo de la mayoría de sus miembros, lo cual ya se habría obtenido. Tras la publicación, nos hicieron una objeción que consideramos esencial responder.

Según la crítica, nosotros desconocemos que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-037 de 1996, ya les reconoció a las cortes la facultad de definir, en sus reglamentos, las mayorías para ejercer sus funciones. Sin embargo, lejos de ello, aceptamos que la sentencia admite esa interpretación y que esta es la comprensión reinante desde la mitad de los noventa. No obstante, también sostenemos que la Sentencia C-037 de 1996, como lo señala el profesor Uprimny, es mucho menos clara de lo que postula la posición dominante.

La Sentencia C-037 de 1996 contiene dos proposiciones. La primera es que las cortes tienen autonomía para definir los procedimientos y requisitos de decisión y, por ello, la ley no puede prever cuórums o mayorías especiales, como lo contemplaba el proyecto de ley allí examinado al exigir dos tercios de los votos para elegir y para decidir pérdidas de investidura de congresistas. De acuerdo con esto, solo las cortes podrían estatuir mayorías especiales para ejercer sus funciones. La segunda proposición señala, sin embargo, que la regla general en las “corporaciones públicas” debe ser la mayoría simple y que el “legislador” solo puede establecer una mayoría distinta en “casos especiales como los que consagra en forma taxativa la Constitución”.

De estas proposiciones no se puede extraer una ratio decidendi unívoca, sino al menos dos:

(i) Una diría que el legislador, y solo él, únicamente puede elevar la mayoría decisoria por encima de la simple cuando lo exija de forma expresa la Constitución. Tal limitación no aplicaría para las cortes, que serían “libres” de aumentar las mayorías.

(ii) La otra indicaría que tanto el legislador como las cortes pueden regular las mayorías para decidir, pero el acto de elevarlas más allá de la simple exigiría que la Constitución explícitamente lo requiriera.

Quienes han dialogado con nuestra postura consideran que la interpretación correcta de la Sentencia C-037 de 1996 es la primera. Pero omiten explicar cómo se puede saber esto con precisión. Es verdad que la Corte Constitucional, en sus motivaciones, afirmó que el “legislador” puede fijar una mayoría especial de decisión en las cortes, solo en los casos taxativamente dispuestos por la Constitución, mientras que no especificó lo mismo respecto de las cortes. Sin embargo, no basta con invocar esta parte del texto de la sentencia, porque en ella la Corte tampoco precisó que dichas restricciones limitaran únicamente al Congreso.

¿Qué puede justificar, además, que las limitaciones para prever mayorías especiales en las corporaciones judiciales se apliquen exclusivamente al Congreso y no a las cortes? Supongamos que la autonomía judicial. Pero ¿esta autonomía decreta que las cortes no tienen límites al regular sus mayorías? Asumamos que, a las cortes, al establecer sus reglas sobre mayorías, no las rigen los límites que gobiernan al legislador, pero sí otros. ¿Cuáles les aplicarían entonces? Este entendimiento abriría una inmensa incertidumbre y hasta una problemática confrontación con la igualdad, la separación de funciones y colaboración armónica.

¿Las cortes pueden establecer sus reglas de mayoría para ejercer funciones electorales y judiciales? La autonomía judicial protege especialmente a las cortes cuando ejercen funciones jurisdiccionales. Pero ¿por qué cuando ejercen funciones electorales (administrativas), la autonomía judicial les daría el poder especial de fijar sus mayorías? Otras ramas esenciales y autónomas en la República, como el Congreso, ejercen funciones electorales, pero no pueden definir sus reglas de mayoría, sino que se someten a las de la Constitución. ¿Por qué las cortes deben tener un trato distinto en materias electorales? Pasadas tres décadas de práctica constitucional las respuestas a estas preguntas parecen haberse basado en la autoridad y no en razones.

Podríamos asumir que cuando las cortes delimitan sus mayorías para elegir, la autonomía judicial no es relevante, pero cuando lo hacen para fallar sí, ya que requieren independencia y separación de poderes. Parece, en principio, que los reglamentos de las cortes sí podrían elevar cuórums y mayorías libremente para estos supuestos judiciales. Pero es paradójico que justo en este ámbito, las cortes hayan admitido que la ley —y no sus reglamentos—defina una mayoría absoluta para decidir.

Por ejemplo, la Ley 600 de 2000 en su artículo 172 prevé una mayoría decisoria y la Corte Suprema de Justicia la considera aplicable a procesos de Ley 906 de 2004. El Código de lo Contencioso Administrativo, en cuya elaboración participó el Consejo de Estado, estipula que las decisiones judiciales se deben aprobar por la mayoría de integrantes. La Corte Constitucional entiende que la regla general de mayoría absoluta para aprobar sus propias decisiones y las de otras corporaciones se regula por los artículos 14 del Decreto-Ley 2067 de 1991 y 54 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (LEAJ).

Sin embargo, imaginemos que, en su reglamento, cualquier corte eleva esas mayorías legales a dos terceras o tres cuartas partes de sus integrantes, para fallar procesos diversos, por ejemplo, de casación, reparación estatal y acciones constitucionales (como la tutela). ¿Sería eso compatible con la Constitución? Creemos que no. La regulación de mayorías para decidir procesos desborda objetivamente el área de los reglamentos internos de las cortes. Por ello, cuando la Constitución facultó a la Jurisdicción Especial para la Paz para definir su reglamento interno, precisó que debía dictarlo “[s]in incluir normas procesales”. ¿Experiencia aprendida de la praxis? ¿Qué es la mayoría para decidir un proceso judicial si no una norma procesal? El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Ley 600, el Decreto 2067 de 1991, todos son cuerpos procesales y precisan expresamente las mayorías para decidir.

Aunque parezca una cuestión formal, en realidad es de fondo y altamente sustancial. incluso con el antecedente de la Sentencia C-037 de 1996, la definición de las mayorías no pertenece a esa esfera de autodeterminación de los reglamentos internos de las corporaciones judiciales que regula expresamente el artículo 54 de la LEAJ. No las protege la autonomía judicial.

Aceptar que las cortes en asuntos electorales fijen sus mayorías es otorgarles un gran poder con pocos controles. La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado se eligen por cooptación; es decir, sin control ni intervención popular. Si además aceptamos que autodefinan sus mayorías, ¿quién las controlaría? Las cortes crearían sus propias normas de cuórum y mayorías, en apariencia sin límites claros, las aplicarían al elegir y decidir, y ellas mismas como jueces se controlarían recíprocamente. No habría controles externos a la Rama Judicial.

En suma, la interpretación adoptada por las cortes durante casi tres décadas desde la Sentencia C-037 de 1996 no solo no se extrae unívocamente de ella, sino que además tiene efectos inciertos, es injustificable e inconsistente con los principios de la Constitución y, también, sumamente problemática a la luz de la separación de poderes, la colaboración armónica, la igualdad y el mandato previsto por la LEAJ.

El debate va más allá de la actual elección de fiscal general. Está relacionado con las demoras, interinidades y soluciones de excepción que se han derivado de las elecciones a cargo de corporaciones judiciales que contemplan mayorías calificadas para ejercer su función electoral. Es pertinente reformular la interpretación de las reglas actuales o reformarlas en armonía con las exigencias constitucionales. Existe una salida posible al laberinto de las mayorías; solo falta voluntad.

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