Restitución de tierras, dos años de lucha por el retorno

El tema agrario atraviesa los principales conflictos que ha vivido Colombia. Históricamente, la tierra no solo ha sido fuente de poder y riqueza, también escenario de confrontación armada.

Terratenientes, campesinos, guerrillas, paramilitares, narcotraficantes, grandes empresas, así como el mismo Estado, son actores centrales de esta problemática de acceso a la propiedad en el campo.

 

Es de tal magnitud el problema, que el país registra una de las más grandes crisis de desplazamiento del mundo. Según un informe de la ONU del pasado 13 de junio, Colombia tiene casi cuatro millones de personas desplazadas desde 1997, con una tendencia al incremento por los desplazamientos masivos ocurridos en el 2013.  

 

Es en este contexto de alta victimización y necesidad histórica de reparar que el Estado adoptó hace dos años una política pública para las víctimas de la violencia: la Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras (L. 1448/11).

 

La norma ha generado grandes expectativas, especialmente por el capítulo de restitución, y afronta diversos retos, como su necesaria agilidad, que garantice el retorno y la readaptación de los dueños legítimos, el debido proceso para los opositores a las reclamaciones y la seguridad.

 

ÁMBITO JURÍDICO consultó a varios actores de este proceso de justicia transicional y presenta los principales elementos para entender los avances de esta jurisdicción.

 

Los resultados

El pasado 10 de abril, el presidente Juan Manuel Santos declaró frente a un grupo de víctimas del despojo de tierras que “donde mandaban los asesinos, vuelven los campesinos”. Su frase buscaba un efecto especial en uno de los actos más emblemáticos del proceso de restitución: la devolución de predios despojados por el clan Castaño en Córdoba, en la hacienda Santa Paula.

 

Así, la institucionalidad creada para restituir presentaba su logro más destacado en dos años de trabajo. Según cifras de la Unidad de Restitución de Tierras (URT), 397 familias han sido beneficiadas con 91 fallos.

 

Aunque la URT destaca la intensidad en el trámite de los procesos, para el presidente de Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, Édgar Sanabria, no se ha dado el dinamismo esperado.

 

Lo cierto es que, al pasado 2 de junio, el 17 % de las 39.399 solicitudes de restitución estaban en trámite administrativo, mientras que 1.742 demandas habían sido presentadas ante los jueces, lo que significa que solo el 4 % de los requerimientos está en fase judicial.

 

Con esas cargas tan leves, afirma Sanabria, son suficientes los 39 jueces y 15 magistrados disponibles. Para este magistrado, hay dificultades, porque muchos despachos no han  recibido el primer proceso. “El represamiento está allá (refiriéndose a la URT). A esta hora ya habrían tenido que evacuar miles y miles de procesos. Por fortuna, no los han evacuado, porque si no, hubieran congestionado el aparato judicial”, precisa.

 

Si bien se han restituido 11.811 hectáreas, hay que tener en cuenta que esta ley tiene una vigencia de 10 años, y se espera restituir 2.706.121 hectáreas.

 

Para el senador Jorge Enrique Robledo, estos resultados reflejan un fracaso rotundo y demuestran que las metas no se van alcanzar. El congresista afirma que en el Plan de Desarrollo de este Gobierno se prometieron 160.000 restituciones al finalizar el cuatrienio, cifra que considera inalcanzable para agosto del próximo año.

 

La gravedad de este incumplimiento está, según Robledo, en que todo lo que no se restituya quedaría legalizado. Es decir, se propiciaría la legalización de bienes irregularmente tomados, pues no se aclararía la verdad de los despojos y los reclamantes no tendrían una respuesta del Estado a su petición.

 

Por su parte, Ricardo Sabogal, director de la URT, enfatiza que es muy temprano para afirmar si se cumplirán las metas, pero asegura que su gestión de adelantar los procesos de reclamación se cumplirá.

 

El papel de los jueces

Néstor Raúl Correa, magistrado del Consejo Superior de la Judicatura, considera que el de restitución, después de la Corte Constitucional, es el juez más poderoso del país.

 

Y aunque la Ley 1448 establece un catálogo de medidas que puede ordenar, relacionadas específicamente con la restitución de los bienes reclamados a sus legítimos dueños o poseedores, sus decisiones han ido más allá (ver recuadro).

 

Por ejemplo, en los cerca de 90 fallos conocidos, se pueden encontrar órdenes de acceso a crédito, vivienda, educación y subsidios para las víctimas. También, se establecen alivios y exoneración de pasivos, como impuestos, servicios públicos domiciliarios y hasta gravámenes hipotecarios.

 

Algunas decisiones ordenan asistencia médica y sicológica para las familias, adecuación de vías de acceso a los predios, reforestación, construcción de centros educativos y enfoque de género en los programas que se dirijan a esta población.

 

Territorio Sur, grupo de investigación de la Universidad de Los Andes liderado por Patricia Moncada, realiza seguimiento a estas sentencias. Si bien las califica como novedosas y con un enfoque pro víctima, llama la atención sobre el nivel de independencia con que los jueces toman decisiones.

 

Advirtiendo que la naturaleza del conflicto varía en las regiones, y esto permitiría cierta diferencia en las decisiones, Moncada pide cuestionarse si los fallos no deberían ser más parejos. Para ilustrarlo, menciona que un juez de restitución del Meta otorgó a un ocupante de baldíos un predio, a pesar de que ya tenía otro, inaplicando normas de la Ley 160 de 1994 y, especialmente, el artículo 10 del Decreto 2664 de 1994.

 

Mientras tanto, en el Tolima, otro juez negó una solicitud similar. Moncada se pregunta si debe aplicarse la disciplina del precedente para evitar que por la vía constitucional se ataquen las decisiones, por violar el derecho a la igualdad.

 

Sabogal considera que estos son unos jueces que aplican la ley con seriedad y rigurosidad y que sus decisiones ya han sido evaluadas por instancias superiores, lo que habla bien de su fortaleza jurídica.

 

El debido proceso

La Corte Constitucional, en la Sentencia C-099 del 2013, concluyó que la estructura, etapas y garantías definidas por el legislador para el procedimiento mixto (administrativo y judicial) de restitución de tierras son suficientes y garantizan los derechos al debido proceso, de defensa, a la igualdad y al acceso a la justicia.

 

Es un pronunciamiento que ilustra un interrogante que se hacen algunos juristas: ¿la Ley de Víctimas altera las reglas del debido proceso?

 

Esta norma establece la presunción de despojo en rela­ción con los predios inscritos en el registro de tierras despojadas. Además, invierte la carga de la prueba, pues basta con la prueba sumaria de la propiedad, posesión u ocupación y el reconocimiento como desplazado para trasladar la carga al demandado o a quienes se opongan.

 

Ana Giacomette, presidenta del Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional y profesora universitaria, considera que si bien el debido proceso es uno solo, la acción de restitución en este modelo de justicia transicional debe ajustarse al objetivo de reparar integralmente a las víctimas. Pero llama la atención porque las únicas pruebas que puede aportar el opositor son documentales, lo que limita su libertad de acción.

 

También destaca que el artículo 90 de la Ley 1448 reproduce el artículo 22 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, lo que le permite al juez proferir fallo tan pronto llegue al convencimiento, sin que deba evaluar todas las pruebas. Esto, en su opinión, es una peligrosa “fisura legislativa”.

 

El magistrado Correa recuerda que este no es un proceso entre pares, sino entre partes desiguales, pues la víctima, generalmente, no tiene muchas posibilidades de contratar un abogado para defender sus derechos. Entonces, la ley compensa esas desventajas estructurales con el papel de la URT.

 

Otra visión tiene el senador Robledo. En su concepto, la mediación de la URT entre reclamante y juez deja sin efectos la inversión de la carga de la prueba y traiciona la naturaleza de la figura.

 

Por su parte, Germán Vargas, presidente de Chahín Vargas y Asociados, considera que se podrían debatir otros temas, ya que es posible que en predios en los que se hayan desarrollado obras de infraestructura se desconozcan derechos adquiridos.

 

Según él, algunas decisiones podrían poner en riesgo la inversión y el desarrollo. “Pretender reconocer frutos por la ocupación de un predio por una carretera, una línea eléctrica, un gasoducto, un poliducto es excesivo, pues el Estado terminaría indemnizando por la ocupación de un terreno. Las sentencias de restitución de tierras pueden tumbar la cosa juzgada en materia de expropiaciones y servidumbres de obra pública, lo que genera inseguridad jurídica”, precisa.

 

El dilema de la seguridad y la “revictimización”

Un día antes del acto en Santa Paula, un líder de restitución de tierras de Córdoba fue asesinado, y se sumó a la larga lista de muertes de estos actores del proceso. Por ello, la “revictimización” es un factor de preocupación.

 

Aunque el país decidió reparar en medio del conflicto, las víctimas podrían ver frustrado sus deseos, al ver no solo que sus reclamaciones no avanzan, sino que están siendo asesinadas por reclamar sus derechos.

 

El Ejecutivo ha actuado, pero, como dice Moncada, reactivamente, pues tras las muertes, toma decisiones como reforzar la seguridad de los líderes y revelar los nombres de los principales victimarios de los campesinos.

 

Para las organizaciones de víctimas, no solo se trata de seguridad física para sus líderes, los jueces de restitución, los funcionarios de la URT y hasta periodistas amenazados por los denominados ejércitos antirrestitución. Por ello, piden que los procesos se realicen de forma colectiva en las zonas donde se hayan presentado despojos masivos, incluso por la vía administrativa cuando no haya oposición, y que se prohíba el porte de armas en zonas restituidas. Con esto, creen que se podrá aliviar el dilema de seguridad al que se enfrentan.

 

Si bien hay que ser cautelosos al juzgar los dos primeros años del proceso de restitución, es necesario destacar que en las pocas decisiones tomadas se hace efectivo el enfoque transformador a favor de las víctimas, aunque se debe evaluar la unidad de las decisiones, para blindar jurídicamente los fallos.

 

Algunas fuentes consultadas coinciden en que el acompañamiento de la fuerza pública no debe verse como la única medida de no repetición ante el contexto de violencia que se mantiene en el campo, pues la presencia estatal integral garantiza que las víctimas sientan que el Estado les cumplió y les brindó las condiciones de retorno y estabilización social y económica necesarias para volver a su tierra.

 

 

El enfoque transformador de los jueces de tierras

 

Algunos jueces de restitución han tomado decisiones que develan el enfoque transformador de esta jurisdicción. Estas son algunas de las órdenes impartidas:

 

-        Suspensión de 15 licencias mineras como medida cautelar, para proteger a una comunidad indígena.

 

-        Exoneración del pago del impuesto predial.

 

-        Cancelación de gravámenes hipotecarios sobre los predios y condonación de deudas de servicios públicos y financieras.

 

-        Programas de continuidad escolar para que las víctimas garanticen su bachillerato.

 

-        Asistencia médica y sicológica, alojamiento transitorio y condiciones de higiene para los reclamantes.

 

-        Adecuación de vías de acceso a los terrenos restituidos.

 

-        Créditos para mujeres y asistencia en sus procesos productivos.

 

-        Realización de estudios sobre necesidades de los niños y adolescentes víctimas de desplazamiento.

 

-        Construcción de centros educativos.