Los instrumentos novedosos de financiación de la renovación urbana

Magda Cristina Montaña Murillo
Directora General Montaña & Consultores Asociados
direccion@montanaconsultores.com

 

Colombia ha iniciado un proceso de exploración en instrumentos de financiación del desarrollo urbano y así lo aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 (L. 1955/19, art. 278). Estos se presentan como alternativa para el desarrollo en las zonas de renovación urbana, es decir, para aquellas zonas encaminadas a recuperar o transformar las áreas ya desarrolladas en las ciudades, con el fin de detener procesos de deterioro físico y ambiental, promover el aprovechamiento intensivo de la infraestructura pública existente, densificar las áreas para vivienda y otros usos, así como para garantizar la rehabilitación de bienes históricos y culturales, en aras de utilizar eficientemente los inmuebles urbanos para mayor beneficio de la comunidad[1].

 

Los instrumentos de financiación urbana son mecanismos para el desarrollo urbano de las ciudades que materializan la política urbana. Sin embargo, su marco legal presenta dificultades para la aplicación en los diferentes municipios y, además, se ha visto la necesidad de modificar, interpretar e imponer unos nuevos.

 

Dentro de estos nuevos instrumentos, se encuentran el financiamiento por incremento de impuestos futuros o “tax increment financing” (TIF), el derecho real de superficie y los cobros por mayores aprovechamientos urbanísticos, adoptados esencialmente para la renovación o consolidación urbana de los municipios.

 

Instrumento de financiación por impuestos futuros

 

El primero de estos fue adoptado por el artículo 278 de la Ley 1955 del 2017, reglamentado mediante el Decreto 1382 del 2020, recopilado en el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio (DUR 1077/15). Se trata de un instrumento público financiero que le permite a la entidad pública obtener anticipadamente recursos para fondear el proyecto de desarrollo urbano o infraestructura urbana.

 

Para su aplicación, generalmente, se crea un distrito TIF, en donde el valor de la propiedad raíz en el área se establece como monto “base”. El crecimiento en el monto de los impuestos prediales, dentro de este distrito, respecto a la base, a raíz de la ejecución de un proyecto de renovación urbana, genera el financiamiento por impuestos futuros y esta reinversión de fondos incrementa el valor de las propiedades dentro del distrito TIF[2] y de ingresos por impuesto predial.

 

Las características generales de este instrumento es que va dirigido a municipios categoría 1 o 2, la gestión catastral es directa o a través de los esquemas asociativos territoriales, se mide la eficiencia del recaudo del impuesto predial unificado y el proyecto estratégico de renovación urbana debe estar contemplado en el plan de ordenamiento territorial (POT) y en el plan de desarrollo[3].

Actualmente, en el marco de la revisión de algunos de POT, los municipios están adoptando este instrumento de financiación urbana, que contribuirá tanto con el ordenamiento de la ciudad, como con la tributación inmobiliaria y el impuesto predial unificado. Además, ya tiene reglamentación (D. 1382/20).

 

Derecho real de superficie

 

El segundo es el derecho real de superficie para bienes oficiales y de uso público de infraestructura de transporte, adoptado por el numeral 8º del artículo 97 de la Ley 1955 del 2019 y con el artículo 54 de la Ley 2079 del 2021. Es un instrumento jurídico nuevo en Colombia de carácter accesorio y temporal, que tiene como antecedente la Ley de Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (L. 1776/16), pero que nunca fue desarrollado por su complejidad y vacíos normativos.

 

El derecho real de superficie es un derecho real accesorio al tener una dependencia física y jurídica del predio sobre el cual se constituye, es decir, está vinculado al terreno de la entidad superficiante. Aunque se individualice al momento de su aplicación, está relación jurídica siempre se mantendrá. Por tanto, la accesoriedad opera sobre la propiedad del terreno sobre el que se constituye el derecho real de superficie.

 

Este derecho es un instrumento jurídico contractual de captura de valor de suelo que permite el aprovechamiento urbanístico por parte de un tercero privado de las áreas libres aprovechables de predios destinados a infraestructura de transporte a cambio de una retribución durante el tiempo de uso o explotación. Debe elevarse a escritura pública e inscribirse en el registro, al igual que su transferencia y extinción, y su destinación de recaudo es para financiar la infraestructura de transporte[4].

 

El superficiante es una entidad estatal que, teniendo en cuenta su régimen jurídico, determina la modalidad de selección y la forma de contratación. Recientemente, el artículo 54 de la Ley 2079 del 2021 aumentó el plazo máximo del derecho real de superficie a 80 años, incluyendo prórrogas.

 

Actualmente, nuestra firma está trabajando, con los municipios y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y demás funcionarios, en la reglamentación de este instrumento de financiación.

 

Cobros urbanísticos por mayor aprovechamiento urbanístico

 

El tercero, que no es novedoso por su inclusión legal, sino por su aplicación más generalizada en los nuevos POT, es el uso de los cobros por mayores edificabilidades.

 

En Colombia, ya se tenían adoptados instrumentos para la renovación urbana, como la transferencia de derechos de construcción y desarrollo y las compensaciones. Recientemente, en la Ley 1753 del 2015 (art. 33, num. 5º), se adopta la venta masiva de derechos de edificabilidad.

 

Estos instrumentos de financiación urbana, como la compensación y la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, buscan que dentro del bien inmueble con un régimen urbano especial o condicionado, pueda trasladársele una compensación al propietario en otro bien inmueble. Por el contrario, el cobro por mayores aprovechamientos busca una compensación adicional a los propietarios que requieren un mayor aprovechamiento dentro de su bien inmueble.

 

En conclusión, los municipios pueden adoptar e implementar distintos instrumentos de financiación en las zonas de renovación urbana de Colombia, que busquen el desarrollo mancomunado del territorio y beneficios tanto a los propietarios como la población en general. El Gobierno Nacional está a punto de reglamentar el derecho real de superficie, que, para empresas de transporte urbano, les genera grandes expectativas, con el fin de obtener nuevos ingresos y hacer un mayor y mejor uso de su infraestructura de transporte, así como la renovación urbana de zonas con necesidades concretas.

 

El TIF es un instrumento de financiación exigente, pero que ha llamado la atención de varias ciudades, como Medellín o Barranquilla, dispuestas a plantear proyectos de renovación urbana que les genere, a largo plazo, un mayor recaudo del impuesto predial.  Respecto a los otros instrumentos de financiación urbana, también hay una apuesta a su aplicación dentro de la revisión de los nuevos POT, con el fin de incentivar zonas deprimidas por sus restricciones de desarrollo y construcción y brindar derechos en otras zonas.