La estructura jurídica de la financiación urbana

Juan Manuel González Garavito

Socio de Pinilla González & Prieto Abogados

En todos los planes de ordenamiento territorial (POT) que se encuentran en revisión este año, se señala de manera permanente que el mismo cumple con las condiciones de reparto de cargas y beneficios y que es sujeto de plusvalía. Por esta razón, es importante analizar cuál es el verdadero contenido jurídico de estos instrumentos y su localización dentro del ordenamiento jurídico colombiano.

La  Constitución  Política señala el principio de igualdad en el artículo 13, bajo la perspectiva real y efectiva, por cuyo efecto, su garantía en materia urbana se materializa con el derecho de todos los ciudadanos a una ciudad equilibrada, cuyos costos sean asumidos en aplicación de distribución en proporción  de los beneficios. Por su parte, el artículo 58 garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, garantizando para la sociedad la prevalencia del interés general sobre el particular y la función social y ecológica de la propiedad, contenidos jurídicos sobre los cuales de sostiene el derecho urbano y ordenamiento territorial.

Adicionalmente, el artículo 82 de la Constitución señala que las entidades públicas participan de la plusvalía generada por su acción urbanística, norma que sustenta este instrumento como mecanismo financiero del desarrollo urbano.

Con base en estos postulados constitucionales, la Ley 388 de 1997 avanzó hacia un orden ejemplar de desarrollo urbano, que aplicado de manera juiciosa debería originar modelos de ciudad ordenada, que sea sujeta de financiación a través de los instrumentos entregados por la propia ley.

La manera ordenada de entender el modelo parte del principio de señalar que la acción urbanística consiste en el ejercicio de la función pública del urbanismo que permite ordenar el territorio municipal o distrital, de tal manera que configura el núcleo esencial del hacer ciudad.

Por supuesto, el instrumento básico y fundamental de la acción urbanística lo constituye el POT, que, de conformidad con la ley, debe contener las acciones estructurales y generales para ordenar el suelo, entre ellas, localizar y determinar con precisión los elementos naturales de protección existente en el territorio, la malla vial arterial, la infraestructura de los sistemas de transporte público masivo, las redes e infraestructura matriz de servicios públicos, etc.

Las diferentes cargas

Por otra parte, estos POT o los instrumentos que los desarrollan o complementan deben determinar las cesiones de suelo para cargas locales de urbanización, para zonas verdes y equipamientos públicos, así como las condiciones de malla vial local y de redes e infraestructura de servicios públicos domiciliarios.

A las primeras se les denomina cargas generales, por cuanto su desarrollo beneficia a todos los habitantes del municipio o distrito, de tal manera que, independientemente de su localización, su existencia constituye la base para la generación de los demás elementos que componen la ciudad. Por tal razón, su financiación debe ser asumida por todos los ciudadanos a través de sistemas que repartan equitativamente los costos de las cargas, como el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, el impuesto predial, la plusvalía, la valorización y, como señala la ley, cualquier otro sistema que garantice el reparto equitativo de estas cargas entre todos los beneficiarios.

A las segundas se les denomina cargas locales, que deben ser asumidas por los urbanizadores o desarrolladores, por cuanto estos se constituyen en beneficiarios de las mismas, al producir con su ejecución las áreas útiles resultantes para el desarrollo por construcción, sobre las que recaen los derechos de edificabilidad.

Para que estos postulados se cumplan y, por tanto, el reparto de la carga general, como de la local, sean justos y equitativos, de tal forma que den cumplimiento a los principios constitucionales que les dieron nacimiento, se debe empezar por conocer con certeza el costo de las cargas y sus destinatarios.

Para ello, es necesario que el planeamiento de la ciudad se estructure de manera técnica y no política. En tal sentido, es fundamental que existan estudios completos de la estructura ambiental, con localización exacta, análisis reales y localización de malla vial arterial, de sistemas de transporte público masivo, de infraestructura de servicios públicos, de espacio público y, en general, de todas las determinantes de ordenamiento, con el objeto de que sea posible presupuestarlas de manera completa.

En otras palabras, debemos conocer cuál es el ideal de nuestras ciudades (planeamiento urbano con base técnica) para saber cuánto nos vale (instrumentos financieros).

Con base en este planteamiento, se deben realizar los ejercicios de equilibrio urbanístico, con el fin de establecer qué necesidades de carga local requiere la ciudad, por excesos o defectos en la estructura general.

Y gracias a este ejercicio, podemos establecer cuánto valen las cargas locales y qué edificabilidades y usos son capaces de financiarlas, logrando con ello establecer la capacidad portante del espacio público, que origine los residuales de edificabilidad sustentables que son capaces de soporte con el espacio público originado.

En este sentido, los valores aplicables de impuesto predial, de valorización, de régimen tarifarios de servicios públicos, de plusvalía, etc., serán aplicados correctamente, pues tendrán en cuenta el costo faltante de la financiación de ciudad, después del análisis riguroso de la aplicación de sistemas de reparto por edificabilidad y usos, como instrumento de financiación primario.

Bajo el criterio de la ley,  no deberían aplicarse sistemas financieros para cargas generales o locales, hasta tanto no se establezcan de manera completa los estudios técnicos necesarios que nos permitan diseñar nuestra ciudad y valorarla.

Mientras sigamos incumpliendo la ley en este sentido, las decisiones de financiación de la ciudad seguirán siendo inequitativos e incompletos y estaremos condenados a ciudades realizadas por factores políticos coyunturales, que jamás serán ordenadas, equitativas y financiadas.