Claves para entender la orden de asistencia militar

A través del Decreto 575 del 2021, el Gobierno ordenó a los gobernadores del Cauca, Valle del Cauca, Nariño, Huila, Norte de Santander, Putumayo, Caquetá y Risaralda y a los alcaldes de Cali, Buenaventura, Pasto, Ipiales, Popayán, Yumbo, Buga, Palmira, Bucaramanga, Pereira, Madrid, Facatativá y Neiva que coordinen con las autoridades militares y de policía del departamento la asistencia militar.  

 

La norma también impone a esos mandatarios regionales adoptar las medidas necesarias para levantar los bloqueos que se presenten en las vías de sus jurisdicciones, y evitar nuevos, y conmina a implementar planes y acciones para reactivar la productividad y la movilidad, fortaleciendo los controles de seguridad en las vías y las caravanas. 

 

Además, sin mencionar cuáles, indica que la inobservancia de esas instrucciones estará sujeta a “las sanciones a que haya lugar”.

 

El solo anuncio del Presidente de la República sobre el contenido el decreto despertó de inmediato críticas por parte de algunos sectores y voces que respaldaban la decisión. 

 

En las redes sociales se debatió en torno a la conveniencia de la norma en medio de la crisis social, incluso sobre su constitucionalidad. Otros llegaron a calificarla de ser una declaración de conmoción interior camuflada o el preludio de esta prerrogativa constitucional, de persistir las conductas que, en medio de la protesta, han generado perturbación del orden público. 

 

Fundamentos de la norma 

 

De acuerdo con el artículo 170 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (L. 1801/16), la “asistencia militar” es un instrumento legal que puede aplicarse cuando hechos de grave alteración de la seguridad y la convivencia lo exijan. A esta herramienta también puede acudirse ante el riesgo o el peligro inminente o para afrontar una emergencia o una calamidad pública.

 

Así las cosas, el legislador facultó al Presidente de la República para disponer, de forma temporal y excepcional, de la asistencia de la fuerza militar. En cambio, los gobernadores y los alcaldes municipales o distritales deben solicitarla al primer mandatario, quien finalmente es el encargado de evaluar la solicitud y tomar la decisión. 

 

Ahora bien, esta disposición, invocada como uno de los considerandos que justifican la expedición del Decreto 575, precisa que la asistencia militar se rige por los protocolos y por las normas especializadas sobre la materia y en coordinación con el comandante de policía de la jurisdicción. Y aunque ese marco legal no se menciona expresamente, la remisión inmediata es hacia las normas de rango constitucional que protegen, entre otras, los derechos humanos. 

 

Naturaleza del decreto 

 

Al consultar a José Gregorio Hernández, exmagistrado de la Corte Constitucional, sobre la naturaleza de la norma, aclaró que es de carácter administrativo. Carece entonces de la fuerza material de ley propia de los decretos del estado de conmoción interior, que solo puede ser declarado ante la grave perturbación del orden público que “atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía” (art. 213 C. P.).  

 

Pone de presente que, según el Gobierno, su objetivo era hacer frente a la situación generada por actos vandálicos que, aprovechando las marchas pacíficas de protesta, se llevaron a cabo en varias ciudades, en especial en Cali (donde se firmó). 

 

A su juicio, el primer mandatario buscó, quizá, un punto intermedio entre quienes exigían acudir a la conmoción y quienes consideraban que ello exacerbaría los ánimos y agravaría la situación.  

 

Sin embargo, opina que las medidas adoptadas “o no eran necesarias o son propias de la conmoción interior, sin que haya sido declarada”. Si la perturbación no excedía la capacidad de control del orden público, el decreto sobraba, explica, porque el Presidente de la República gozaba de las atribuciones ordinarias previstas en los artículos 189-4, 296, 303 y 315 de la Constitución Política para controlarlo y restablecerlo.  

 

Podía dirigir y coordinar acciones concretas, impartir instrucciones para garantizar la convivencia y el ejercicio de derechos, libertades y deberes dentro del orden constitucional y el respeto a los derechos humanos.  

 

Resalta que, sin necesidad de dictar normas extraordinarias, las órdenes presidenciales en la materia se aplican de manera inmediata y preferente sobre las de gobernadores y alcaldes. A estos últimos (primera autoridad de policía del municipio o distrito) corresponde conservar el orden público en su jurisdicción y la policía debe cumplir, con prontitud y diligencia, las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante, no a la inversa. 

 

Inconveniencia 

 

Formalmente, no se trata de una declaración de conmoción interior. Aun así, no ha dejado de ser calificado de inadecuado, dadas las repercusiones sociales y políticas a las que puede conducir.  

 

Kenneth Burbano Villamarín, director del Observatorio Constitucional de la Universidad Libre, por ejemplo, considera que la inconveniencia del decreto radica en que privilegia el uso de la fuerza y las armas y no la mediación o el diálogo frente a la protesta social, incluidos los bloqueos. Y en plena negociación con los representantes del paro destruye los avances y la concertación, agregó. Pero además hace ver que no se menciona en forma concreta en qué consiste esa figura de la “asistencia militar”, pues, en su opinión, es claro que no le corresponde al ejército realizar funciones de la policía.  

 

Cuestiona, así mismo, que las medidas consignadas en el articulado hayan sido adoptadas a través de un decreto ordinario, lo que conduce a “esquivar” el control de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional.  

 

Falta de claridad 

 

Esa falta de claridad a la que se refiere Burbano es, básicamente, la que el experto constitucionalista Rodrigo Uprimny señala como sustento de la inconstitucionalidad de la norma. 

 

Su columna titulada “Protesta, proporcionalidad y bloqueos. A propósito del decreto 575”, publicada el pasado 31 de mayo en la página de Dejusticia, enlista cuatro razones por las que las disposiciones contrarían las normas superiores.  

 

Tres de ellas apuntan a que el Ejecutivo omitió precisar: (i) que, incluso frente a los bloqueos desproporcionados, los alcaldes y gobernadores deben privilegiar el diálogo; (ii) que el uso de la fuerza debe ser estrictamente proporcionado y respetar los estándares legales, constitucionales y de derechos humanos en la materia y, finalmente, (iii) el alcance de la “asistencia militar”, considerando que, como lo apuntaba Burbano, el Ejército no puede usarse para levantar bloqueos o enfrentar manifestaciones.  

 

Una última razón con la que sustenta la inconstitucionalidad, ya no por falta de claridad, consiste en que al ordenar levantar a la fuerza todos los bloqueos se desconocen prerrogativas constitucionales, considerando que “muchos de ellos están protegidos por el derecho a la protesta”. 

 

Excepción de inconstitucionalidad 

 

Uprimny, inclusive, plantea la posibilidad de que alcaldes y gobernadores acudan al uso de la figura de la excepción de inconstitucionalidad sobre aquellas órdenes con sustento ambiguo e implementen únicamente los contenidos e interpretaciones constitucionales del decreto. 

 

“Esto significa que deben intentar levantar únicamente los bloqueos desproporcionados y no todos los bloqueos; en esos casos deben intentar el diálogo y la concertación primero; solo agotada esa posibilidad pueden recurrir a la fuerza, que debe ser usada en forma proporcionada, conforme a los estándares de derechos humanos y sin nunca involucrar al ejército en esas tareas”. 

 

Pero ¿en qué consiste la excepción referida? En la Sentencia SU-132 del 2013 quedó consignado que “la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber”.  

 

Precisamente, la Corte Constitucional ha advertido que las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales.  

 

En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política.  

 

Queda claro que las voces expertas no ponen en duda que deben adoptarse medidas para hacer frente a la grave situación que deviene de los bloqueos y los desmanes violentos por parte de un grupo que se resguarda en la protesta legítima para alterar el orden público. Los cuestionamientos están encaminados es a las formas y herramientas jurídicas elegidas, que no privilegian el diálogo como principal instrumento de concertación en un Estado democrático.