Una reforma tributaria en tiempos de crisis

Héctor Ramírez

Director de la Oficina de Barranquilla

Philippi Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría (PPU)  

 

En Colombia, nos hemos acostumbrado a discutir una reforma tributaria en promedio cada dos años. Por eso, en circunstancias normales, a nadie habría extrañado que el Gobierno Nacional anunciara la presentación de una nueva modificación a la legislación fiscal. Sin embargo, a diferencia de las recientes reformas del 2018 y del 2019, la nueva reforma que el Gobierno Nacional planea presentar este semestre se produce en un contexto sin precedentes en la historia de nuestro país: busca enfrentar las consecuencias, en algunos casos devastadoras, de la pandemia ocasionada por el covid-19. 

 

El reto es enorme. Por una parte, el Gobierno debe conseguir fuentes de financiación que permitan realizar gastos e inversión para atender la emergencia sanitaria y social, y, simultáneamente, reactivar el sector productivo, fuertemente golpeado por las medidas para mitigar la propagación del virus.

 

Tal como lo han indicado las calificadoras de riesgo, para que Colombia mantenga el grado de inversión, es indispensable estabilizar el déficit fiscal y disminuir la deuda pública. La pérdida del grado de inversión, en momentos en que se requiere la reactivación económica, dificultaría aún más la atracción de capitales que faciliten dicha reactivación. La inconveniencia de acudir al endeudamiento para atender la crisis ha reducido las opciones de financiación del país a dos fuentes principales: la venta de activos y el aumento del recaudo de impuestos. 

 

Lo anterior implica que la nueva reforma tributaria tendrá, claramente, un objetivo recaudatorio: según cifras divulgadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian), en el año 2020, el recaudo se redujo en 11 billones de pesos, si se compara con el 2019 (146 billones en el 2020, frente a 157 billones en el 2019). A la disminución del recaudo proyectado se debe sumar el efecto del mayor gasto en que ha incurrido el Gobierno para atender la crisis. Según el Ministerio de Hacienda, la reforma que se va a presentar debe permitir que el recaudo se incremente en 20 billones de pesos (aproximadamente dos puntos del PIB).

 

Reactivación económica

 

Paralelamente, la nueva reforma tributaria debe propender por la reactivación económica. La aproximación keynesiana sugeriría que la reforma debería reducir impuestos y crear incentivos tributarios para la inversión y el gasto. En esto consistiría una política fiscal típicamente anticíclica. No obstante, el déficit existente limita el margen de maniobra del Gobierno en dicha dirección. Por ello, los dos objetivos fundamentales de recaudo y reactivación parecen, a primera vista, irreconciliables.

 

Son diversas las propuestas que –de manera informal– se han planteado o filtrado para la reforma tributaria 2021. La primera de ellas consiste en la disminución de los beneficios tributarios y/o tratamientos preferenciales, los cuales representan para el país 92 billones de pesos en recaudo, según cifras de la Dian. Para ello, se ha planteado ampliar la base gravable del IVA (gravando más bienes y/o servicios) y disminuir exenciones y/o tratamientos preferenciales en el impuesto sobre la renta de personas naturales y jurídicas. De acuerdo con la Dian, los beneficios en IVA le cuestan al país el equivalente a 7,1 % del PIB, mientras que los de renta equivalen al 1,6 %.

 

La ampliación de la base del IVA supone varias dificultades teóricas y prácticas. Por una parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido varios límites a la capacidad de gravar bienes y servicios básicos, especialmente los relacionados con la canasta familiar. Por otra, en las actuales circunstancias sociales y económicas gravar esos elementos básicos podría empeorar seriamente la difícil situación que enfrentan millones de familias. Además, una medida como esa podría generar un efecto de contracción en el consumo, contraproducente si lo deseado es reactivar la economía. Otro aspecto que seguramente dificultará esta discusión y, en general, toda la reforma tributaria, es que su presentación se realiza en un año preelectoral.

 

Comisión de expertos

 

Con el propósito de evaluar la conveniencia de los beneficios tributarios vigentes y proponer una reforma orientada a mantener aquellos que sean eficientes, se creó la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios. David Rosenbloom (uno de sus miembros) sugirió “menos incentivos y más bien una menor tasa, los incentivos tienden a ser ineficientes”. Por su lado, Pascal Saint-Amans indicó que “los incentivos tributarios complejos son difíciles de administrar y casi siempre resultan ineficaces e injustos”.

 

No hay que perder de vista que la gran mayoría de beneficios tributarios en renta son sustancialmente diferimientos del impuesto. En realidad, debido a nuestro sistema de dos niveles de imposición, los beneficios e incentivos se establecen a nivel corporativo, aliviando la carga de las empresas. Sin embargo, dichos beneficios desaparecen cuando en la ecuación se considera la carga tributaria del empresario/accionista, quien recibirá dividendos gravados con el impuesto a la renta, en cuanto los beneficios no se trasladan al inversionista. En un momento de crisis, esta reducción de beneficios podría dificultar la anhelada reactivación empresarial.

 

Por ello, la depuración de beneficios tributarios debería estar acompañada de modificaciones a las reglas de tributación de dividendos: por una parte, eliminar los beneficios que son ineficientes y, respecto de aquellos que se mantengan, extenderlos a los accionistas. Este ajuste podría repercutir en un verdadero incentivo a aquellos sectores o industrias que se quieren fomentar en el periodo de reactivación, como el turismo y el entretenimiento, la economía naranja, la agricultura y la silvicultura, y las fuentes no convencionales de generación de energía. 

 

Por otra parte, eliminar la retención en la fuente de 7,5 % practicada entre compañías, y únicamente retener cuando el pago se realice al accionista que sea sujeto pasivo del impuesto a los dividendos (persona natural residente, o entidad o individuo no residente). Esa retención, practicada a quien no es sujeto pasivo del impuesto, no solamente es antitécnica, sino inconveniente por el atrapamiento de caja que produce y por las dificultades prácticas de recuperarla cuando el beneficiario final no es sujeto pasivo de tal impuesto.

 

Lucha contra la evasión

 

Otro aspecto que se ha anunciado como eje de la reforma es la lucha contra la evasión fiscal. Sin duda, este es un asunto en el que todavía hay espacio para mejorar. A pesar de que la autoridad tributaria cuenta con herramientas legales que le permiten fiscalizar a los contribuyentes, como la cláusula general antiabuso o la sede efectiva de administración, es muy limitada la aplicación de dichas instituciones y, en cambio, es cada vez más frecuente el uso de comunicaciones en las que se insinúa un incumplimiento tributario y se invita, sin mayor explicación ni soporte, a que el contribuyente corrija o presente declaraciones. La autoridad debería concentrar sus esfuerzos en aplicar dichas herramientas y generar confianza en los contribuyentes cumplidos.

 

Con este panorama, lo más probable es que las más importantes modificaciones se concentren en la tributación de las personas naturales, tal como lo ha sugerido la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde). En consecuencia, deberíamos prepararnos para un nuevo impuesto al patrimonio, con bases gravables menores y tarifas progresivas; la ampliación de la base de contribuyentes de renta reduciendo el monto de ingresos no sujetos al impuesto, y el incremento de las tarifas para las personas de mayores ingresos; también parece probable la modificación del régimen de ganancias ocasionales, bien mediante aumento de tarifa (actualmente 10 %) y/o ampliando la base gravable (por ejemplo, tomando como referencia valores de mercado y no costos fiscales). Estos cambios supondrían un fuerte impacto para las personas naturales de altos ingresos y patrimonios, las sucesiones y donaciones, y las rentas provenientes de venta de activos fijos.

 

Lograr un balance entre todos los objetivos mencionados es una tarea titánica. Afortunadamente, esta vez el debate se dará con suficiente anticipación, lo que facilitará una discusión técnica y enriquecedora, y permitirá que los contribuyentes asimilemos los cambios y nos preparemos para su implementación.