La participación ciudadana en decisiones sobre proyectos extractivos: un camino hacia el equilibrio

Ángela María Salazar

Asociada senior de Lloreda Camacho & Co.

 

Uno de los objetivos de la Constitución Política fue el de asegurar a sus ciudadanos el ejercicio de una verdadera democracia participativa y, precisamente con ese fin, se incluyeron en su articulado diferentes mecanismos a través de los cuales se garantizaría la participación del pueblo, en ejercicio de su soberanía, en las decisiones que pudieran afectarlos.

 

Dentro de este marco, se creó la figura de las consultas populares, que pueden ser adelantadas por gobernadores y alcaldes, según corresponda, para decidir asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio. Estas adquirieron especial relevancia para la industria extractiva durante los últimos años, debido a su utilización cada vez más frecuente por parte de los municipios, como instrumento jurídico para impedir el desarrollo de actividades petroleras y mineras en su territorio.

 

Algunas decisiones de la Corte Constitucional en relación con este mecanismo de participación ciudadana y, quizás, principalmente, la Sentencia T-455 del 2016, en la que se declaró que en ejercicio de la competencia que le ha sido atribuida a los municipios para regular los usos del suelo y garantizar la protección del ambiente, estos entes territoriales podían, incluso, prohibir la actividad minera, pronto dieron paso a que los municipios, a través de acuerdos municipales, prohibieran el desarrollo de actividades extractivas en su territorio.

 

Sentencia de unificación

 

También como resultado del creciente número de consultas populares y de acuerdos municipales encaminados a obtener la prohibición del desarrollo de actividades extractivas en diferentes municipios de Colombia aumentó el número de acciones judiciales interpuestas en contra de estos, que condujeron, finalmente, a la expedición de la Sentencia de unificación SU-095 del 2018 por parte de la Corte Constitucional y de la Sentencia 108 de 2019 por parte de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío.

 

Las mencionadas decisiones han sido presentadas al público de manera sesgada, al limitar el alcance y el fondo de las mismas, reduciéndolas exclusivamente a que la Corte Constitucional declaró la inexistencia del poder de veto de los municipios y de las consultas populares en materia de proyectos de la industria extractiva y a que el Tribunal Administrativo del Quindío tomó una decisión en favor de la megaminería.

 

Una lectura de las decisiones permite concluir que las sentencias citadas hicieron mucho más que eso. En efecto, en la Sentencia SU-095 del 2018, en la cual se apoyó el Tribunal Administrativo del Quindío para proferir su decisión, la Corte Constitucional hizo un análisis bastante profundo y ponderado acerca de conceptos esenciales, tales como (i) la tensión existente entre la naturaleza de República unitaria y la autonomía de los entes territoriales, (ii) la titularidad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, (iii) la naturaleza y titularidad de las regalías y (iv) los mecanismos de participación ciudadana.

 

El análisis de los elementos enunciados llevó al ente colegiado a concluir que los recursos naturales son de propiedad del Estado, el cual incluye a “… todas las autoridades públicas, a todos los colombianos y a todas las entidades territoriales”[1] y que, en esa medida, la explotación de recursos naturales no renovables es una cuestión que trasciende los intereses regionales, locales y municipales y, por ese motivo, la decisión sobre su explotación no compete exclusivamente a los municipios.

 

Criterios

 

No obstante, la Corte Constitucional también fue consciente de que el desarrollo de actividades extractivas puede generar cambios en la forma de vida de las comunidades y que, en consecuencia, la participación real de la ciudadanía es un requisito indispensable para el desarrollo de un proyecto extractivo en un territorio. Con base en este análisis, equilibrado y respetuoso de la Constitución, del Estado, de las entidades territoriales, de la democracia participativa, de las comunidades y del ambiente, estableció los siguientes criterios para la definición de mecanismos de participación ciudadana e instrumentos de coordinación y concurrencia nación-territorio:

 

(i) Participación ciudadana y pluralidad. Parte del reconocimiento de la democracia participativa y de la importancia de la intervención del pueblo en las decisiones que le atañen, sujeta, claro está, al grado de complejidad de la materia que se decide y a la utilización de los canales previstos para tal fin por la Constitución.

 

(ii) Coordinación y concurrencia nación-territorio. Debe garantizarse una participación razonable de los municipios en las decisiones relacionadas con el desarrollo de actividades propias de la industria extractiva y, a su vez, la opinión de los municipios debe tener cierto peso en la decisión definitiva.

 

(iii) Inexistencia de un poder de veto de las entidades territoriales para la exploración y la explotación del subsuelo y de recursos naturales no renovables.

 

(iv) Diferencialidad/gradualidad. Hace referencia a que la participación de los municipios en las decisiones relacionadas con la industria extractiva también dependerá de la fase en la que se encuentre el proyecto, sea esta exploración o explotación.

 

(v) Enfoque territorial. En las decisiones relacionadas con el desarrollo de actividades de la industria extractiva deben tomarse en consideración aspectos tales como las características específicas de la región o el municipio en que van a adelantarse.

 

(vi) Legitimidad y representatividad. La participación de la ciudadanía debe llevarse a cabo a través de sus representantes.

 

(vii) Información previa, permanente, transparente, clara y suficiente.

 

(viii) Desarrollo sostenible. Debe garantizarse un equilibrio entre el desarrollo económico, la situación de la comunidad y la preservación del ambiente.

 

(ix) Diálogo, comunicación y confianza.

 

(x) Respeto, protección y garantía de los derechos humanos.

 

(xi) Buena fe.

 

(xii) Coordinación y fortalecimiento de la capacidad institucional, nacional y territorial.

 

(xiii) La coordinación entre nación y territorio debe afianzarse.

 

(xiv) Sostenibilidad fiscal.

 

Lo anterior significa que las decisiones contenidas en estos fallos no pueden ni deben ser simplificadas, porque las conclusiones a las que llegó la Corte Constitucional obedecen a varios años de maduración de nuestra democracia, a reclamaciones sociales que hicieron eco en las mentes de nuestros empresarios, legisladores y jueces y a realidades económicas y jurídicas irrefutables.

 

Estas decisiones no son un triunfo de la minería, como tampoco son un triunfo de las comunidades o de los municipios, son un triunfo para Colombia, porque demuestran que es posible encontrar un equilibrio y que se pueden desarrollar actividades extractivas sujetas al respeto de las comunidades y del ambiente.