La asignación de usuarios de EPS intervenidas forzosamente para liquidar: el papel del juez de tutela

John Alexander Piñeros Aponte

 

Abogado de la Universidad de La Sabana. Auxiliar de la justicia como liquidador e interventor de la Superintendencia Nacional de Salud.

Taktikus SAS (info@taktikus.com.co)

 

La garantía del derecho a la salud, la continuidad en el aseguramiento y la efectiva prestación de servicios a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), cuando al asegurador se le revoque el certificado de autorización total o de un ramo, programa o dependencia especial de operación o sea intervenido forzosamente para liquidar por parte de la Superintendencia Nacional de Salud (Supersalud) es una acción cardinal de los órganos rectores y de las entidades que conforman el sistema de salud colombiano.

 

En cuanto a la medida de intervención forzosa administrativa para liquidar una entidad promotora de salud (EPS), es una decisión drástica frente a las probadas falencias en la prestación del servicio o de competencias técnicas y financieras de una EPS. Consecuencia de lo anterior, se ha implementado el mecanismo de asignación de usuarios como idóneo y eficaz para acoger a los afiliados a una EPS capacitada para brindar el aseguramiento requerido. Sobre la asignación de afiliados, basta recordar los decretos 2423 del 2004, 55 del 2007, 3045 del 2013, 780 del 2016, hasta llegar al reciente Decreto 1424 del 2019, en el cual se ha hecho evidente la preocupación por asegurar la continuidad en la prestación del servicio de los afiliados de una EPS que ha perdido su capacidad de operación.

 

Pronunciamiento constitucional

 

En este contexto, la asignación de usuarios tiene el reto de garantizar la idónea y continua prestación de servicios al afiliado. La Corte Constitucional, mediante el fallo T-681 del 2014, se pronunció acerca del principio de continuidad en la prestación del servicio de salud cuando se presenta un traslado excepcional de los afiliados de una EPS, debido a que se le ha revocado la licencia de funcionamiento o cuando ha sido ordenada su liquidación, bajo la vigencia del Decreto 55 del 2007.

 

En la sentencia en mención, el alto tribunal reiteró que los afiliados al sistema no pueden verse afectados por los inconvenientes de carácter presupuestal que atraviesen las EPS, porque los pacientes no deben ver obstaculizado su procedimiento médico en razón de los trámites internos administrativos que adelanten las entidades de salud^[1].

 

El mecanismo consagrado en el reciente Decreto 1424 del 2019 fue diseñado para garantizar la continuidad en el aseguramiento en salud de los afiliados de las EPS que se retiren o liquiden voluntariamente, les sea revocada la autorización de funcionamiento o la certificación de habilitación o entren en proceso de liquidación por parte de la Supersalud. Se establece un mecanismo excepcional y obligatorio de asignación y traslado de los afiliados de estas EPS a otras que ostenten condiciones y capacidad para recibirlos atendiendo el régimen de aseguramiento autorizado.

 

Por tanto, tal norma establece un mecanismo legal que se ocupa del traslado de usuarios que garantiza la continuidad en la prestación del servicio de salud y la libre escogencia de EPS. En caso de inconformidad con el referenciado mecanismo, el medio idóneo y eficaz para controvertir el Decreto 1424 del 2019 es la acción de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

Procedimiento

 

 

Ilustración: Federico Neira

 

La asignación de afiliados es un mecanismo excepcional y obligatorio. La EPS receptora no podrá negarse a recibir los usuarios asignados (D. 1424/19, art. 2.1.11.2), mientras la entidad intervenida forzosamente para liquidar garantiza el derecho a la salud y la prestación de servicios hasta el último día de afiliación del usuario que será trasladado.

 

Por su parte, la entidad receptora del afiliado debe garantizar el derecho a la salud y la prestación de servicios desde el primer día de afiliación del usuario trasladado (D. 1424/19, art. 2.1.11.3) y, de conformidad con el artículo 2.1.11.10, las EPS receptoras de afiliados a quienes las EPS de donde provienen les hubiesen autorizado servicios o tecnologías en salud que a la fecha de asignación no hayan sido garantizados deberán prestarlos en los 30 días calendario siguientes a la efectividad de la asignación, siempre y cuando no se ponga en riesgo la vida del paciente, caso en el cual deberá garantizar la atención oportuna. No se podrán requerir trámites adicionales al afiliado.

 

En el caso de servicios y tecnologías autorizados no financiados con cargo a la Unidad de Pago por Capitación, la EPS receptora garantizará la continuidad del tratamiento. Así mismo, deberá continuar prestando los servicios y tecnologías ordenados por autoridades administrativas o judiciales. Ahora bien, a los pacientes con patologías de alto costo, madres gestantes y afiliados hospitalizados, la EPS receptora deberá garantizar la oportunidad y la continuidad en la atención en salud de manera inmediata. Corolario de lo anterior, el traslado de usuarios de una entidad intervenida forzosamente para liquidar otra entidad habilitada para prestar el aseguramiento es un mecanismo legal diseñado para no dejar ni un solo día descubierto, sin protección o sin cobertura al afiliado al sistema de salud.

 

Bajo el pretexto de garantizar el derecho a la salud y la continuidad en el servicio, particularmente de sujetos de especial protección constitucional, minorías vulnerables o cualquier otro aspecto de especial protección, se ha solicitado el amparo constitucional en cuanto a la asignación de usuarios de una entidad de salud intervenida forzosamente para liquidar a otra EPS habilitada para prestar servicios y que, por mandato legal, debe garantizar la prestación y continuidad de los servicios desde el mismo día en que el afiliado ha sido puesto a su cuidado.

 

El papel del juez

 

Hemos sido testigos en las últimas semanas de cómo los jueces de tutela en los casos de las intervenidas Saludvida EPS y Emdisalud EPS han desempeñado un papel protagónico en cuanto al traslado y la asignación de usuarios.

 

En el caso de Saludvida, el Juez Primero Civil del Circuito de Valledupar ordenó la no realización de la asignación de usuarios el 1º de noviembre del 2019, tal como se tenía previsto por la Supersalud. Pese a lo anterior, la prestación de servicios y la atención médica no mejoró. Pasados unos días, se puso en evidencia que un directivo de la entidad sustrajo de la sede principal varios documentos y equipos y que se habían realizado movimientos financieros por más de 30.000 millones de pesos, dichas conductas fueron puestas en conocimiento de la jurisdicción penal por parte del agente especial liquidador de Saludvida[2].

 

Más adelante, el juez penal del Circuito de Lorica (Córdoba) ordenó retrotraer la asignación de usuarios de Emdisalud EPS, los cuales ya habían sido trasladados a otras EPS desde el 1º de noviembre del 2019. Asombrosamente, los efectos de dicho amparo constitucional también fueron perversos tanto para afiliados como para el sistema de salud. Por un lado, la EPS está intervenida para liquidar, luego solo puede realizar actividades tendientes a su liquidación. Por tanto, se cuestiona cómo podrá brindar servicios de salud a los afiliados retornados. Y como si lo anterior no fuera suficiente, el agente especial liquidador acaba de denunciar públicamente el hallazgo de documentos que presuntamente son el soporte de millonarios desfalcos al SGSSS[3].

 

Así, las medidas provisionales y las decisiones adoptadas por los jueces de tutela en los casos de las EPS Emdisalud y Saludvida han ocasionado efectos contrarios a su naturaleza, ya que han generado incertidumbre tanto en la población afiliada, como en el asegurador y la red de prestadores de servicios. A su vez, los fallos de tutela han dejado sin efecto los actos administrativos proferidos por la Supersalud por los cuales se adoptó la medida de toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de las intervenidas y la decisión de liquidarlas forzosamente, contrariando así su naturaleza subsidiaria[4].

 

Como se mencionó, el mecanismo de asignación de usuarios dispuesto por el Decreto 1424 del 2019 resulta ser un recurso eficaz y efectivo que propende por la protección al derecho a la salud, la continuidad en el aseguramiento y la efectiva prestación de servicios a los afiliados, que bajo su cobijo han sido trasladados, es decir, cerca de 1.600.000 afiliados[5] de EPS que no estaban garantizando a sus usuarios el derecho a la salud y estaban poniendo en riesgo los recursos del sistema.

En el contexto descrito, es imprescindible que los jueces de tutela, el Ministerio de Salud, la Supersalud, así como los órganos de control (Procuraduría y Defensoría) den efectiva aplicación al procedimiento de asignación de usuarios contenido en el Decreto 1424 de 2019 y, en caso de encontrar falencias en este, proceder a su derogación, modificación o declaratoria de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso. Es inadmisible que los afiliados al sistema se encuentren en un limbo e inseguridad jurídica en los cuales corren riesgo sus integridades personales e, incluso, sus vidas.