La nueva ley disciplinaria: dudas que suscitan algunas de sus disposiciones

Fernando Brito Ruiz
Magíster en Derecho Administrativo

Es necesario examinar el Código General Disciplinario (CGD, L. 1952/19) con las modificaciones que le introdujo la Ley 2094 del 2021, para tratar de entender sus alcances. Merecen especial atención la asignación de funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación (PGN), la necesidad de separar la instrucción del juzgamiento y la vigencia de la ley. Por razones de espacio, este escrito solo examina estos aspectos, sin olvidar que hay otros de marcada importancia.

(i) Función jurisdiccional disciplinaria de la PGN

El aspecto más novedoso, controversial y trascendental que trae la nueva ley es el que asigna la función jurisdiccional disciplinaria a la PGN. Lo establece el artículo 1º de la Ley 2094 del 2021, que modificó el CGD. Este cambio resulta sustancial. Para hacerlo, se tuvieron en cuenta los cuestionamientos formulados por la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que, atendiendo los mandatos del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, concluyeron, en el ya conocido caso Gustavo Petro, que solo los jueces penales pueden limitar los derechos políticos de los elegidos popularmente.

Frente a este tema, la Corte Interamericana de Derechos Humanos precisó: “El Tribunal recuerda que el artículo 8.1 de la Convención garantiza el derecho a ser juzgado por ‘un tribunal competente [...] establecido con anterioridad a la ley’. En este caso, conforme a lo previamente señalado, el señor Petro fue destituido como alcalde e inhabilitado para ocupar cargos públicos mediante un proceso administrativo disciplinario ante la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General. En tanto la destitución e inhabilitación solo puede ser impuesta por un juez competente previa condena en proceso penal, la Corte advierte en este caso una violación al principio de jurisdiccionalidad. Esto es así puesto que la sanción contra el señor Petro fue ordenada por una autoridad de naturaleza administrativa que, de conformidad con las disposiciones del artículo 23.2 de la Convención en los términos desarrollados por la jurisprudencia de este Tribunal, carece de competencia al respecto”.

Acorde con esto, la PGN, como órgano de carácter administrativo, no jurisdiccional, carece de facultad para sancionar disciplinariamente con destitución e inhabilidad a funcionarios elegidos popularmente, como congresistas, gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles.

Al asignar esta función jurisdiccional a la PGN, se intenta solventar el problema derivado de dichas decisiones. No obstante, esta solución presenta varios problemas. De un lado, no es claro que la fórmula adoptada proceda, tomando en cuenta que dichos organismos, atendiendo el indicado artículo 23.2, encuentran que tales sanciones solo las pueden imponer jueces penales[1]. De otro lado, esta disposición crea dos sistemas disciplinarios: uno jurisdiccional, en manos de la PGN, y otro administrativo, ejercido por los funcionarios de las oficinas de control disciplinario interno, por los personeros distritales y municipales y por otros órganos que cumplen estas funciones, como la Superintendencia de Notariado y Registro.

Lo anterior significa que se tendrán dos tipos de decisiones: (i) sentencias proferidas por la PGN y (ii) actos administrativos expedidos por los otros organismos. No obstante, el indicado artículo 1º de la Ley 2094 genera dudas, al indicar: “Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley”. Cuando se trata de una decisión proferida por una autoridad jurisdiccional, hace tránsito a cosa juzgada y no es susceptible de esa clase de revisión. Bajo este entendido, tampoco resulta explicable el inciso siguiente, cuando estipula: “Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial”. O la ley no les concede alcance judicial a estas decisiones o la decisión de la PGN es de naturaleza diferente, cuestión que no aclara la normativa.

La función jurisdiccional disciplinaria sobre los servidores públicos solo se asigna a la PGN, lo que ocasiona otra situación. Cuando por razones legales las personerías o las oficinas de control disciplinario interno deban remitir tales actuaciones a la PGN, se pasa de un procedimiento administrativo a uno jurisdiccional. Igualmente, los funcionarios públicos podrán recibir sanciones de dos tipos: en unos casos serán actos administrativos, susceptibles de recursos ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa (JCA), mientras en el otro caso serán sentencias, proferidas por funcionarios revestidos de funciones jurisdiccionales. En estricto sentido, estas últimas decisiones solo pueden ser objeto del recurso extraordinario de revisión que establece la ley y, excepcionalmente, podrán plantearse acciones de tutela. Conforme se anotó, la posibilidad de que estas decisiones se revisen en JCA origina confusión.

(ii) Investigación y juzgamiento

La Ley 2094 consagra, en su artículo 3º, que el disciplinable debe ser investigado por una autoridad distinta de la que adelanta el juzgamiento, la cual debe ser independiente, imparcial y autónoma. Significa que el funcionario instructor será diferente del que juzga. Con esto se intenta remediar la situación que existe, en tanto el mismo funcionario dirige la investigación y toma la decisión, lo que quiebra el principio de imparcialidad que debe regir.

Sin embargo, la fórmula adoptada genera dificultades. De un lado, no todas las entidades tienen la posibilidad de establecer oficinas o dependencias separadas, de tal manera que unas instruyan y otras juzguen. En tales eventos, por disposición legal, la PGN adelantará el juzgamiento. Esto va a originar acumulación de procesos en esa entidad. Por otra parte, los procesos tendrán dos trámites diferentes: administrativo, en las personerías y oficinas de control disciplinario interno, y jurisdiccional, una vez pase el asunto a la PGN, con los efectos que esto origina.

También es difícil lograr que las oficinas de control disciplinario interno cuenten con un funcionario independiente y autónomo para el juzgamiento, dado el carácter jerárquico y piramidal de la administración pública. En consecuencia, es probable que las entidades simplemente adelanten la instrucción y remitan las actuaciones a la PGN para su juzgamiento, lo que va a originar un notable incremento de los procesos en este organismo.

(iii) Vigencia de la ley

Es necesario hacer algunas consideraciones sobre la vigencia del CGD, dado que su entrada en vigor ha sido traumática[2]. La Ley 2094 de 2021, sancionada el 29 de junio del 2021, fija varias fechas para la entrada en vigencia de sus disposiciones. De un lado, el artículo 1º, que asigna la función jurisdiccional disciplinaria a la PGN, rige a partir del día siguiente a su sanción. En tanto fue sancionada el 29 de junio del 2021, las funciones jurisdiccionales disciplinarias tienen aplicación a partir del 30 de junio del 2021.   

También establece que las disposiciones de la Ley 1952, que no fueron modificadas por la Ley 2094, y las de esta que no tengan fijada una fecha diferente, rigen nueve meses después de sancionada la ley, es decir, a partir del 30 de marzo del 2022.

La prescripción de la acción disciplinaria, que contempla el artículo 7º de la Ley 2094, rige 30 meses después de su sanción, esto es, a partir del 30 de diciembre del 2023. Las fechas de vigencia previstas dan lugar a discusiones sobre el régimen de transición aplicable y sobre el principio de favorabilidad, principalmente. Es claro que quedan pendientes de debate muchos otros aspectos de la ley, pero, por razones de espacio, solo se han planteado algunas ideas sobre estos tres temas.