“Las energías renovables dinamizarán la competencia en el país”

Según el abogado José Plata Puyana, la transición energética hacia fuentes renovables no convencionales llegó a Colombia para dinamizar la competencia. La regulación vigente y las condiciones de mercado son suficientes para que ingresen nuevos competidores. “La clave está en estructurar adecuadamente el modelo de negocio para cumplir con el régimen de servicios públicos domiciliarios, de forma tal que se reduzcan los riesgos y se maximicen las oportunidades de vender energía tanto en el mercado mayorista como minorista”, señala este experto.

ÁMBITO JURÍDICO: ¿Qué regulación requiere el país en relación con la adopción de las energías renovables?

José Plata Puyana: A partir de la expedición de la Ley 1715 del 2014, tanto el Ministerio de Minas y Energía (Minminas) como la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) han expedido regulación suficiente para viabilizar el ingreso de competidores con esta tecnología innovadora en el mercado. Sin embargo, falta que la CREG expida la regulación relativa a requisitos técnicos, operativos y de mercado que facilite la integración de este tipo de generación en el Sistema Interconectado Nacional. Específicamente, es importante que la CREG avance en la modernización de la bolsa de energía para introducir los mercados intradiarios, los cuales dan flexibilidad a los generadores con fuentes renovables para responder frente a la volatilidad de su generación horaria.

Estoy convencido de que más allá de la regulación, Colombia tiene las condiciones de mercado necesarias para que despeguen las fuentes renovables no convencionales. La estructura de costos competitiva de este tipo de tecnologías innovadoras, en comparación con los precios de la energía eléctrica en Colombia, permiten que estos competidores puedan obtener márgenes lo suficientemente atractivos para tomar la decisión de ingresar al mercado. La clave está en entender adecuadamente el marco normativo de servicios públicos domiciliarios y energía eléctrica, sus riesgos y oportunidades, para que estos nuevos jugadores tomen la decisión de ingresar oportunamente y monten una operación exitosa sin necesidad de esperar que el Gobierno expida nueva regulación.

Á. J.: ¿Cuál cree que es el principal obstáculo al que se enfrentan las energías renovables para ingresar a Colombia?

J. P. P.: Además del reto de obtener la licencia ambiental, hay un tema desde el punto de vista regulatorio y de competencia que está causando un efecto embudo y que, de solucionarse, agilizaría el ingreso de proyectos renovables no convencionales al país, a saber: el trámite de conexión al Sistema Interconectado Nacional que debe agotar cualquier promotor. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde) ha advertido las barreras a las que se enfrentan los nuevos competidores cuando existe integración vertical de actividades, como de hecho ocurre en Colombia (OCDE-Restructuring Public Utilities). La lógica económica es muy sencilla: si al mismo tiempo yo soy el dueño de la red y también quien vende la energía, algunos jugadores del mercado podrían pensar: ¿cuál es mi incentivo para dejar conectar a mi propia red a un nuevo proyecto de generación que me va a competir en la venta de energía?

En segundo lugar, están los problemas que se presentan por motivos técnicos sobre el estado de la red y los puntos del país altamente congestionados donde no es viable la conexión. En efecto, la falta de inversión en el Sistema Interconectado Nacional en algunas regiones de Colombia está pasando una cuenta de cobro. Este problema se intensifica por la falta de transparencia en el mercado sobre los lugares en donde la red tiene capacidad disponible y sobre las solicitudes de proyectos que ya están en trámite para conectarse en un mismo lugar, lo cual genera incertidumbre para un promotor para determinar si es viable o no avanzar en un proyecto en determinada zona. Al respecto, existen iniciativas de la CREG y la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) como el proyecto de resolución CREG 105 de 2018 y Circular Externa UPME del 31 de julio de 2017, que consisten en expedir una regulación que favorezca la transparencia, la claridad en los requisitos de conexión y la objetividad en los criterios para priorizar los trámites. Por su parte, la Superservicios lanzó un Manual de Asignación de Puntos de Conexión e inició investigaciones administrativas. En consecuencia, el mercado está a la expectativa de ver los resultados definitivos de todas estas iniciativas.

Á. J.: ¿Las energías renovables remplazarán a las energías convencionales para garantizar el abastecimiento y ampliar la cobertura?

J. P. P.: En el corto y el mediano plazo, las energías renovables no convencionales jugarán un papel fundamental para complementar la matriz energética de Colombia, con el fin de hacerla más confiable frente a fenómenos del niño. Adicionalmente, en el caso específico de las zonas no interconectadas, estas tecnologías se erigen como la principal alternativa en el corto plazo para mejorar la calidad y ampliar cobertura de las comunidades más alejadas del país. La relación entre la generación renovable y cobertura es apasionante, tema sobre el cual me desempeño como consultor ante el Banco Interamericano de Desarrollo.

A largo plazo es donde el tema se pone aún más interesante. Con la explotación de las fuentes no renovables como el petróleo, el carbón y el gas natural, la humanidad ha alcanzado los más altos niveles de industrialización durante los últimos 200 años. Sin embargo, la externalidad negativa causada por la contaminación es insostenible, motivo por el cual la transición hacia las energías renovables seguirá avanzando debido a la necesidad de proteger el medioambiente y encontrar el balance entre fuentes renovables y no renovables.  Esta coyuntura hace que el ejercicio actual del Derecho en el sector de energía eléctrica sea única e inmejorable.

Á. J.: ¿Funciona el sistema de subasta pública de energías renovables?

J. P. P.: Esta pregunta está relacionada con la conveniencia de que el Gobierno diseñe mercados vía regulación. Específicamente, en la pasada subasta de febrero del 2018, quedó en evidencia que la complejidad de sus términos para participar (por ejemplo, los criterios de resiliencia, complementariedad, seguridad energética y emisiones) son el reflejo de la dificultad a la que se enfrenta el Gobierno al diseñar mercados y conciliar intereses. Además, esa misma complejidad fue una de las causas para que el resultado de la iniciativa no fuese exitoso. El sistema de subastas públicas ha demostrado ser una herramienta eficaz en muchos países del mundo para lograr que ingresen nuevos proyectos. Sin embargo, en Colombia, la Resolución CREG 114 de 2018 cimentó los pilares para que sea el sector privado quien absorba esa necesidad y diseñe los mecanismos de contratación bilaterales que sean atractivos para el mercado.

Á. J.: En su concepto, ¿la Superintendencia de Servicios Públicos (Superservicios) tiene las herramientas suficientes para controlar esta materia?

J. P. P.: La literatura coincide en señalar que una estrategia de supervisión exitosa debe incluir una pirámide de actuaciones que tenga en la base herramientas de prevención y, en la cúspide, la posibilidad de imponer sanciones significativas. Lamentablemente, la Superservicios tiene una facultad sancionatoria limitada a 2.000 salarios mínimos, lo cual es un monto insuficiente para persuadir a los agentes de mayor tamaño en el sector. Adicionalmente, carece de herramientas para perseguir a los agentes que acuden a estrategias tendientes a explotar los vacíos regulatorios en detrimento del funcionamiento eficiente del mercado. Las autoridades de supervisión de los mercados energéticos de EE UU (reglas antimanipulación) y Europa (REMIT) cuentan con cláusulas generales antiabuso que les permite perseguir este tipo de conductas. En Colombia, la CREG publicó el proyecto de resolución 105 de 2018 en este sentido y sería de gran importancia su pronta expedición.

José Plata Puyana

Estudios realizados: es abogado y especialista en Derecho Comercial de la Universidad Javeriana, abogado del Estado de Nueva York (EE UU) y magíster en Economía de la Competencia y Regulación de Mercados del Barcelona Graduate School of Economics de la Universidad Pompeu Fabra (España) y en Derecho (LL. M) de la Universidad de Georgetown (EE UU).

Cargos desempeñados: ha sido Superintendente Delegado para Energía y Gas Combustible de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Coordinador del Grupo de Abogacía de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio y abogado de Brigard & Urrutia, Ibarra Ibarra Abogados y Cavelier Abogados.

Ocupación actual: socio fundador de Markup Consultores SAS.