“No puede pensarse en carrera administrativa sin la correspondiente progresión profesional”

Según Jorge Iván Rincón Córdoba, experto en Derecho Administrativo Laboral, resulta indispensable revisar, en nuestro ordenamiento jurídico, cuál es el techo que tiene un empleado que ha ingresado bajo una fórmula meritocrática, porque no basta que el trasegar o proyección profesional se agote en el nivel profesional. En conversación con ÁMBITO JURÍDICO, Rincón resalta el modelo de gerencia pública en el que ha insistido a lo largo de su ejercicio profesional.

ÁMBITO JURÍDICO: ¿Cree que sería conveniente ampliar la cobertura del régimen de carrera administrativa a los cargos de dirección que actualmente están excluidos? 

Jorge Iván Rincón Córdoba: La carrera administrativa, de acuerdo con el artículo 125 de la Constitución, es la regla general. Sin embargo, para entender esta premisa, quienes formulan la política pública, las oficinas de talento humano y los operadores jurídicos deben tener claro que esta institución no se agota en asegurar el ingreso mediante concurso de méritos o en garantizar estabilidad en el empleo, comoquiera que no puede pensarse en carrera administrativa sin la correspondiente progresión profesional. Por consiguiente, resulta indispensable revisar, en nuestro ordenamiento jurídico, cuál es el techo que tiene un empleado que ha ingresado bajo una fórmula meritocrática, porque no basta, en mi concepto, que el trasegar o proyección profesional se agote en el nivel profesional. De manera consecuente, resultará pertinente, entonces, que se revise el nivel directivo y, dentro del mismo, se establezca una diferencia entre empleos políticos, gerentes públicos y cargos de coordinación. Finalmente, deben asumirse algunos movimientos de personal, como, por ejemplo, el encargo y la comisión, para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción, como instrumentos a través de los cuales se adquieren nuevas competencias laborales. 

Á. J.: ¿La protección constitucional que jurisprudencialmente se ha reconocido a algunos provisionales desvirtúa el mérito perseguido con esta forma de selección? 

J. I. R. C.: No. La provisionalidad es una manera de proveer vacantes absolutas o temporales de empleos de carrera administrativa, por lo que permitir una libre remoción y, por ende, la inclusión de criterios políticos en la desvinculación va en contravía del artículo 125 de la Constitución, toda vez que ello, en la práctica, se traduciría en la politización de un gran número de empleos públicos. De hecho, desde el año 2005, con el Decreto 2127, es obligatorio para todos los nominadores de entidades públicas hacer explícitas las razones por las que un provisional es desvinculado, por lo que la discusión, actualmente, no es sobre si las declaratorias de insubsistencia deben motivarse, sino cómo debe hacerse dicha motivación. Adicionalmente, ni las normas de función pública ni la jurisprudencia constitucional o administrativa han equiparado la estabilidad de los provisionales a aquella reconocida a los empleados públicos de carrera, por ello se ha señalado que esta es relativa o restringida. Por otra parte, salvo que exista una justa causa de desvinculación, el retiro de un provisional debe obedecer a la razón que dio lugar a su nombramiento, es decir, en el caso de una vacante transitoria, a la finalización de la situación administrativa en la que se encuentre el titular, y, en el caso de una vacante definitiva, al respectivo concurso de méritos.

Á. J.: ¿Por qué cree que se retrasan tanto los concursos para proveer vacantes?

J. I. R. C.: Es necesario tener presente que en el ordenamiento jurídico existe la obligación de reportar los empleos de carrera en los que se presenten vacancias absolutas. Ahora, aun cuando exista la suficiente claridad sobre cuántos empleos públicos deben ser ofertados en concurso de méritos, lo cierto es que no siempre se cuenta con la disponibilidad presupuestal, por lo que los procesos selectivos solo cobijan una porción muy pequeña de los mismos, siendo necesario proveerlos mediante encargo y, si esto no es posible, mediante la provisionalidad. Por otra parte, debe recordarse que el Decreto 1083 del 2015, ante una vacante de un empleo de carrera, trae un orden de prelación para que este sea provisto, por lo que, previamente a determinar si se abre un concurso, hay que observar, entre otras cosas, que no haya una sentencia que ordene el reintegro en un empleo igual o equivalente, que no sea necesario realizar un traslado forzoso por ser un empleado amenazado o desplazado por la violencia y que no exista un empleado de carrera que haya sido afectado por un proceso de reestructuración. Finalmente, en este momento, la mayor dificultad para la carrera administrativa es la utilización masiva de contratistas de prestación de servicios, pues, al concebirse como un vínculo no laboral, no solo se niega la estabilidad y todos los derechos salariales y prestacionales, sino que, además, se incurre en el defecto de que la administración pública funcione gracias a la conformación de plantas paralelas. 

Á. J.: ¿Cómo califica la Ley 1960 del 2019? ¿Quedó algo pendiente por regular? 

J. I. R. C.: La Ley 1960 hizo modificaciones necesarias en la norma general de carrera administrativa, entre las que puede enumerarse: la prevalencia del encargo sobre la provisionalidad para llenar las vacantes transitorias o definitivas de empleos de carrera administrativa; la incorporación de los llamados concursos mixtos, permitiendo que el 30 % de los cargos puedan reservarse para el ascenso, y la idea de progresión vertical y horizontal. Sin embargo, es necesario poner de presente que falta una revisión de nuestro modelo de empleo público, que apunte a la formulación de un verdadero estatuto de función pública, que agrupe, en un solo cuerpo, las normas que son indispensables para la gestión del personal, pues, en la actualidad, la dispersión de fuentes genera confusiones y, ante todo, una falta de actualización que vaya más allá de la carrera administrativa. Así mismo, debe establecerse, de manera clara, cómo puede darse la llamada movilidad horizontal, lo que, de suyo, implica el achatamiento de grados salariales, la definición juiciosa de perfiles y tramos profesionales, la certificación de competencias laborales, la definición de los incentivos (económicos o no), que respondan a que en un mismo puesto de trabajo se adquieran nuevas habilidades, etc. Del mismo modo, es necesario que se amplíe la utilidad de la evaluación del personal, pues no puede tratarse, simplemente, de un instrumento que sirva para determinar si es posible o no una desvinculación, sino que permita identificar necesidades de capacitación, una mejor delimitación de los instrumentos de gestión de personal, como, por ejemplo, los manuales específicos de requisitos y funciones, la delimitación de cargas laborales y la identificación de movimientos de personal, a través de traslados o reubicación de puestos de trabajo, etc. Por último, hay que delimitar el objeto del contrato de prestación de servicios, pues, al poder coincidir con las funciones propias de un empleo público, se ha transformado en la regla general, desnaturalizando el mandato constitucional de dar prevalencia a la carrera administrativa. 

Jorge Iván Rincón Córdoba

Es abogado y doctor en Derecho de la Universidad de Barcelona (España). Se ha desempeñado como magistrado auxiliar de la Sección Tercera del Consejo de Estado, conjuez de la Sección Segunda de esa misma corporación y director de Posgrados y de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, en donde ha ejercido, desde el 2001, como docente investigador. Es asesor y consultor independiente.