Los cupos indicativos a la luz del derecho presupuestal

Juan Camilo Restrepo Exministro, abogado y economista

No voy a referirme en esta ocasión a los “auxilios parlamentarios” que, como es bien sabido, fueron prohibidos por la Constitución de 1991. Con anterioridad a ella, los llamados “auxilios” eran partidas que se asignaban a los parlamentarios para que crearan la correspondiente partida de gasto presupuestal a su antojo.

Tampoco voy a ocuparme de lo que genéricamente se ha dado en llamar últimamente en el argot político la “mermelada”, término que en su inicio fue puesto en circulación por el exministro Juan Carlos Echeverry, con una connotación bien diferente a la que se le viene dando.

El exministro de Hacienda la utilizó para significar el esfuerzo plausible que se hizo durante el gobierno Santos, con la reforma a la Ley de Regalías y a la Constitución misma, para que dichas regalías se distribuyeran de manera más equitativa en las tostadas regionales. Con el correr de los días ha pasado a transmutar esta expresión en sinónimo de clientelismo y de politización.

Voy a ocuparme de los “llamados cupos indicativos”, que se diferencian de los llamados auxilios parlamentarios en el sentido de que en los primeros, a diferencia de los segundos, el parlamentario agraciado no crea a su antojo la partida de gasto sino que la recibe ya creada presupuestalmente, pero como si fuera de su propiedad política.

Es él quien la direcciona; es él quien define a qué alcalde (normalmente de su misma orientación política) le corresponde ejecutarla; a menudo postula quién habrá de ser el contratista o el interventor de la partida en mención; es él quien en síntesis se lleva los méritos políticos de su ejecución, aunque, repitámoslo una vez más: a diferencia del antiguo “auxilio parlamentario”, la apropiación presupuestal en el “cupo indicativo” no la crea el parlamentario (ya está creada de antemano en la Ley de Presupuesto): el parlamentario simplemente la orienta, la direcciona, y usufructúa los méritos políticos que se derivan de su ejecución. Queda convertido en un intermediario privilegiado de una o unas determinadas apropiaciones presupuestales.

Es esto tan cierto que ya se ha documentado (La Silla Vacía lo hizo), que existe un verdadero “mercado secundario de cupos indicativos” en el Congreso, en virtud del cual el parlamentario, que, por cualquier razón, no puede o no quiere orientar un determinado cupo indicativo de los que el Gobierno le ha asignado, lo puede ceder a otro  para que sea el segundo (como quien adquiere una acción o un bono en el mercado secundario en una bolsa de valores) quien lo direccione y usufructúe políticamente.

Es decir, los derechos políticos que entrañan los cupos indicativos son cedibles a terceros, como lo son los títulos mobiliarios que se negocian en un mercado de valores.

La existencia de los “cupos indicativos” no es necesariamente sinónimo de corrupción. La facilitan sí, pero no siempre la causan. La partida presupuestal de gasto que se le ha asignado a un parlamentario puede ejecutarse correctamente. O dicho de otra manera: no necesariamente estos dineros se los roba alguien.

En todo caso, sí hacen más proclive el gasto público a la corrupción, pues, recuérdese, es el parlamentario beneficiado el que a menudo postula quién habrá de ser el alcalde ejecutor o, aun más grave, el interventor; y son los cupos indicativos terreno fértil para que se propaguen las llamadas “partidas globales presupuestales”, donde la malversación de fondos se puede dar con mayor facilidad.

Ahora bien, y este el punto central: el derecho presupuestal colombiano NO autoriza los llamados “cupos indicativos” por ninguna parte. Estos son una distorsión del espíritu de las normas que lo rigen. Por eso son censurables. Ver a este respecto mi libro El derecho presupuestal colombiano (Legis, 2ª ed., 2014).

El parlamento debe aprobar anualmente, claro está, el presupuesto nacional. Y al hacerlo, los parlamentarios aprueban las diversas partidas de gasto que lo conforman (apropiaciones presupuestales se denominan); pero esto de ninguna manera significa que un parlamentario o un grupo de ellos queden como “dueños políticos” de una determinada porción del gasto público en Colombia.

Se ha dicho también que los “cupos indicativos” no son otra cosa que una porción de la inversión en Colombia. Y es cierto. Constituyen una porción pequeña del gran total de la inversión pública que se ejecuta en el país.

Pero el hecho de que sean correctamente ejecutados, y de traducirse en una parte de la inversión pública, no les quita a los “cupos indicativos” la connotación de ser un mecanismo malsano y distorsionante de la transparencia política que debería presidir toda la ejecución del presupuesto nacional. Ni tampoco les quita, a la postre, su condición de arma sinuosa para ejercer el clientelismo político, como viene sucediendo.

Los “cupos indicativos” se han convertido pues en una maniobra habilidosa –no solo del gobierno Santos hay que decirlo, sino también de los anteriores– para transmutar las normas que rigen el gasto público en instrumentos de beneficio y aprovechamiento político para algunos parlamentarios.

Este es un propósito para el cual NO están previstas las normas orgánicas del presupuesto nacional (D.-L. 1111/96), ni tampoco las normas rectoras de todo lo presupuestal como el título XII de la Carta Política. Y, por tanto, los llamados “cupos indicativos” riñen con el espíritu de las normas que regulan el proceso presupuestal en Colombia.

Es una verdadera lástima que el Ministerio de Hacienda y la Dirección Nacional del Presupuesto, que deberían ser los tutores de la ortodoxia presupuestal, hayan presentado frente a este asunto de los “cupos indicativos” una actitud tan laxa y acomodaticia.