Los medios para hacer cumplir los contratos estatales

Juan Carlos Galvis Martínez
Miembro del Consejo Directivo del Colegio de Abogados Administrativistas, docente universitario, especialista y magíster en Derecho Administrativo

El contrato estatal nace en el ordenamiento jurídico colombiano como aquella herramienta que permite al Estado cumplir con sus fines esenciales[1], aquellos que se orientan a satisfacer las necesidades de la ciudadanía y que se establecieron en el mandato superior de 1991 en su artículo 2º, motivo por el cual, el legislador quiso construir un estatuto para tales medios.

Por esto, la Ley 80 de 1993, que expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, desarrolló la anterior premisa. Sin embargo, dicha norma cuenta con particularidades, puesto que, al combinar normas de naturaleza privada y pública, permite construir un modelo de contrato estatal, el cual, en un principio, resulta condicionado por medio de la autonomía de la voluntad de las partes, principio que daría la posibilidad a las partes de ser interpretadas como iguales.

No obstante, dentro de la misma norma, el legislador quiso otorgar unas facultades excepcionales al Estado, todo bajo la intención de la visión de protección de los recursos públicos y el cumplimiento de los fines mencionados. Esta interpretación podría variar, toda vez que establecer facultades para una de las partes del contrato rayaría con la autonomía de la voluntad de las partes.

Origen y definiciones

La forma jurídica en que se entiende el concepto de contrato nace del derecho civil. Es allí en el que años de trabajos académicos, doctrinales y jurisprudenciales han podido conceptualizar sus características y particularidades, desde lo simple de un acuerdo de voluntades[2], pues esta interpretación se amplía con una base sólida, aquella que da el génesis al convenio. Así mismo, se desarrolló el concepto de la voluntad, que resulta ser el parámetro para generar acuerdos y convenciones, la misma que les otorga una categoría igualitaria a las partes del contrato, determinando el rol y obligaciones de cada una dentro de este.

Bajo la línea de igualdad en el contrato, ninguna de las partes podría tomar disposiciones o decisiones por encima de la otra, puesto que, si hubiese algún conflicto, este se debería llevar a un tercero, bien sea juez, árbitro, conciliador o cualquier otro que tenga la competencia legal.

Si algo ha sido entendido de una forma maravillosa en el mundo del derecho privado es la manera en la que se resuelven los conflictos. Las cláusulas y sanciones quedan pactadas con ocasión a la autonomía de las partes ya mencionadas, su imposición se genera de forma automática, siempre y cuando exista acuerdo de voluntades. En cambio, en el contrato estatal, el legislador quiso crear mecanismos que sirvieran como medio para hacer cumplir el objeto del contrato, dentro de los que se resaltan las sanciones y las denominadas facultades excepcionales, herramientas que se han erigido sobre procedimientos administrativos, que terminarían generando mayores riesgos y problemas que soluciones prácticas.

Facultades excepcionales

A su vez, las facultades excepcionales en la contratación estatal en Colombia representan un mecanismo jurídico que permite al Estado actuar de manera ágil y eficiente en situaciones particulares, cuando las condiciones del mercado o la emergencia de hechos imprevistos exigen respuestas inmediatas y adaptadas a las necesidades públicas. Estas facultades, contempladas en el marco normativo de la Ley 80 de 1993 y sus modificaciones, se fundamentan en la idea de que, en determinadas circunstancias, la aplicación estricta de los procedimientos tradicionales puede resultar ineficiente o, incluso, contraproducente para el interés general. Dentro de estas se incluyeron:

(i) Cláusulas de interpretación unilateral, (ii) cláusulas de modificación unilateral, (iii) cláusulas de terminación unilateral, (iv) cláusulas de declaratoria de caducidad, (v) cláusulas de sometimiento a las leyes nacionales y (vi) cláusulas de reversión.

El uso de estas facultades ha sido objeto de intensos debates académicos y jurídicos, puesto que implica un equilibrio delicado entre la necesidad de flexibilidad en la administración y el imperativo de preservar los principios fundamentales de la contratación estatal.

Al realizar una interpretación ontológica del asunto, se debe tener presente la naturaleza, efectos y consecuencias de su aplicación, lo cual, desde la interpretación de la autonomía de la voluntad de las partes, podría, incluso, generar efectos negativos para la parte supeditada a su imposición, es decir, el contratista.

La forma en la que se aplican nace y se desarrolla en el contenido de un procedimiento administrativo, para culminar siendo aplicadas mediante un acto administrativo, situación que impone mayores escenarios complejos, pues aparte de apartarse del criterio de la voluntad de las partes (constituye una posición jerárquica en cabeza del Estado), su ejecución se da mediante la manifestación unilateral de la voluntad de la administración. En otras palabras, el tema se sigue complicando, porque habría que traer a la discusión quién es el encargado de generar control de legalidad.

Sanciones administrativas

De otra parte, se debe revisar si estas facultades o medios que permiten hacer cumplir el contrato podrían entenderse como sanciones administrativas[3], pues, como se mencionó, el desarrollo e imposición de estos se da mediante procedimiento administrativo, se imponen mediante acto administrativo y algunas de ellas generan ciertas consecuencias jurídicas para los particulares, como inhabilidades. Las sanciones administrativas constituyen una respuesta jurídica adoptada por la administración pública ante conductas contrarias a la normativa vigente. Este mecanismo se sustenta en el principio de legalidad, el cual establece que toda medida sancionadora debe estar fundamentada en normas expresamente vigentes y previamente establecidas. La imposición de sanciones administrativas obedece a la necesidad de mantener el orden y la eficiencia en la gestión pública, garantizando la corrección y el respeto a los deberes legales por parte de los particulares y de los propios funcionarios.

Entonces, es necesario repensar desde una visión ontológica la naturaleza de los medios para hacer cumplir los contratos estatales, priorizando su concepto, alcance y consecuencias, partiendo desde el parámetro de la autonomía de la voluntad de las partes, pasando por la construcción de eficiencia administrativa, siempre el pro de las garantías de las partes en los contratos, así como la consecución de los objetivos y fines del estados, permitiendo, de paso, no vulnerar principios, garantías de las partes y la protección del interés general.

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