Carolina Ariza Zapata
Socia cofundadora de Ariza & Marín, experta en derecho público, proyectos y resolución de conflictos

El sistema eléctrico enfrenta una crisis financiera que pone en riesgo la sostenibilidad de toda la cadena de prestación del servicio público de energía. Aunque en este momento la cobertura se mantiene, esta aparente normalidad es engañosa. Detrás de ella se oculta una situación financiera insostenible, cuyas repercusiones ya están siendo experimentadas por los diversos agentes del mercado y que, de no corregirse, podrían llevar a aumentos tarifarios desmedidos e incluso a interrupciones del servicio.

El sector lidia desde hace varios años con una creciente tensión entre el marco normativo que lo regula y las condiciones materiales en las que se presta el servicio público. Esta tensión se materializa en la persistente demora del Estado en el pago de los subsidios destinados a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, y la deuda relacionada con los saldos acumulados por la aplicación de la opción tarifaria.

Los subsidios: de política pública a riesgo fiscal

El sistema de subsidios cruzados fue desarrollado por las leyes 142 y 143 de 1994 y se funda en los principios de solidaridad y redistribución. En este sistema, los usuarios de mayores ingresos contribuyen al financiamiento parcial de las tarifas de los usuarios de menores ingresos basándose en la estratificación socioeconómica. Los subsidios solo se aplican al consumo básico o de subsistencia, entendido como la cantidad mínima mensual de energía suficiente para satisfacer las necesidades esenciales de un hogar.

Los estratos 1, 2 y 3 son beneficiarios de subsidios: el 1 recibe hasta el 60 % de descuento en la tarifa, el 2 hasta el 50 % y el 3 hasta el 15 %. El estrato 4 no recibe subsidios ni realiza aportes. Por su parte, los estratos 5 y 6, junto con los usuarios comerciales, industriales y no regulados, aportan hasta un 20 % adicional a su consumo. El valor de los aportes lo define anualmente la Comisión de Regulación de Energía y Gas.

Por su parte, la Nación tiene la obligación legal de garantizar la disponibilidad de los recursos necesarios para cubrir los subsidios de los estratos 1, 2 y 3, y de los hogares de menores ingresos en zonas rurales (L. 143/94, art. 3º, lit. g). En cumplimiento de este mandato, el faltante de los dineros para pagar la totalidad de los subsidios se cubre con recursos del Presupuesto General de la Nación, para lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público incluye las apropiaciones correspondientes, las cuales se canalizan a través del Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución del Ingreso (FSSRI) y el Fondo de Energía Social (FOES).

Sin embargo, en los últimos años se ha afectado gravemente el flujo de recursos hacia estos fondos. Mientras que históricamente el giro de los subsidios a los prestadores del servicio de energía eléctrica se realizaba con un rezago aproximado de tres meses, hoy ese retraso se ha duplicado y podría ser mayor. Como resultado, las empresas han debido asumir con recursos propios la financiación del sistema y se encuentran soportando una carga financieramente insostenible.

Para abril de 2025, el sector eléctrico reportó que la deuda acumulada del Estado por concepto de subsidios supera los 3 billones de pesos. El impago de los subsidios traslada a las empresas una carga que no les corresponde y compromete su capacidad para cumplir con las obligaciones adquiridas frente a los generadores y demás agentes del mercado, gestándose un efecto dominó con consecuencias sistémicas.

Lo anterior muy a pesar de que el régimen tarifario para usuarios finales debe observar el principio de suficiencia financiera (L. 143/94, art. 44). Según este último, las empresas eficientes tendrán garantizada la recuperación de sus costos y gastos con el valor de las ventas de electricidad y el monto de los subsidios que reciban en compensación por atender a usuarios residenciales de menores ingresos.

Esta situación evidencia un verdadero incumplimiento de pago, imputable a la Nación. En el Consejo de Ministros televisado el 7 de abril, el Presidente de la República se pronunció sobre este delicado asunto, en dos sentidos. En primer lugar, reconoció la deuda y anunció un abono de 400.000 millones para el mes de abril, sin que al cierre de esta edición dicho pago parcial haya sido realizado. En segundo lugar, anunció su intención de transformar los subsidios, en aportes en especie de paneles solares para los estratos 1, 2 y 3, de tal forma que los usuarios experimenten reducciones de la tarifa, a la vez que se mitiga el riesgo de apagón. Al respecto es preciso indicar que una modificación del sistema de subsidios requeriría de una reforma legislativa.

La deuda por la opción tarifaria, aún sin solución

Durante la emergencia sanitaria por covid-19, la CREG autorizó, mediante la Resolución 012 de 2020, la implementación de la llamada opción tarifaria, con el propósito de asegurar la continuidad en la prestación del servicio público y aliviar el impacto económico de la pandemia sobre los usuarios (L. 143/94, art. 46). A través de este mecanismo, implementado por iniciativa del Gobierno, la regulación autorizó a los comercializadores a diferir una parte del valor real de la tarifa, generándose así un saldo pendiente de cobro. Este saldo quedó a cargo de los usuarios finales en calidad de deudores, al no haber sido condonado ni subsidiado.

El alivio temporal se aplicó hasta abril de 2022 y derivó en una deuda acumulada que hoy asciende a 3,3 billones de pesos. En mayo de 2024, el Gobierno Nacional anunció que asumiría el saldo de la deuda generada por la opción tarifaria correspondiente a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3. No obstante, la disposición jurídica que consagraba la asunción de la obligación se incluyó en el proyecto de Ley de Financiamiento que archivó el Congreso en noviembre del mismo año.

El pasado 7 de mayo, el ministro de Minas y Energía anunció que en la próxima legislatura se presentará un nuevo proyecto de ley para sanear esta deuda. Sin embargo, en el consejo de ministros del 7 de abril se planteó la posibilidad de trasladar la deuda de los estratos 1, 2 y 3 a los estratos 5 y 6 y al sector productivo. Más allá de las controversias y el rechazo generalizado que este planteamiento ha suscitado, lo cierto es que resulta jurídicamente inviable que una obligación se transfiera de su deudor original a un tercero que no ha consentido en ella, por obra de un decreto del Gobierno Nacional.

En conclusión, la incertidumbre sobre quién asumirá finalmente la deuda se mantiene intacta. El asunto debe analizarse con mucho detenimiento, pues la decisión de aplicar la opción tarifaria en 2020 fue del Gobierno Nacional, quien además generó en 2024 una expectativa legítima en los agentes del mercado y en los usuarios, al anunciar que asumiría la obligación total de los saldos, con cargo al Presupuesto Nacional.

AIR-E: un caso crítico de cómo los impagos generan un riesgo sistémico

La situación resulta aún más crítica en empresas intervenidas por el Estado, como AIR-E, comercializadora de energía eléctrica en la región Caribe, una de las zonas más complejas del país en materia energética. AIR-E fue intervenida por la Superservicios en septiembre de 2024 (L. 142/94, art. 58 y ss), inicialmente con fines de administración y ahora con fines liquidatarios.

En la toma de posesión de las empresas prestadoras de servicios públicos, la ley autoriza la suspensión de pagos las obligaciones causadas hasta el momento de la toma de posesión (D. 2555/10, art. 2.4.2.1.1). Esa fue la determinación adoptada en el caso de AIR-E, con lo cual, en la actualidad los proveedores no cuentan con mecanismos jurídicos para lograr el pago de las acreencias pre-intervención, las cuales además no generan intereses moratorios a partir de la expedición del acto que ordena la toma de posesión.

Como si esto fuera poco, la realidad ha sido que las obligaciones contraídas con posterioridad a la intervención han venido siendo sistemáticamente incumplidas. Esto a pesar de que la administración de AIR-E debería priorizar los pagos a sus proveedores, de tal forma que pueda garantizarse la continua prestación del servicio público de energía eléctrica.

A la fecha, AIR-E adeuda a otros agentes del mercado obligaciones que sumadas superan los 2 billones. El riesgo de interrupción del servicio público resulta inminente, a la par que se amenaza gravemente la continuidad de un buen número de compañías que son agentes del mercado y quienes podrían reclamar directamente ante la Nación por los perjuicios que sufran.

Aunque esta posibilidad parece inviable desde la perspectiva contractual, desde un punto de vista extracontractual la misma resulta plausible. Lo anterior por cuanto un hecho imputable a la Nación, consistente en el impago de las obligaciones a su cargo, ha puesto a los agentes del mercado eléctrico, como AIR-E, en la imposibilidad de cumplir con sus obligaciones (bajo la hipótesis de que esta es la única causa del incumplimiento).

En síntesis, hoy el riesgo de apagón es de naturaleza financiera

Tanto los subsidios como la opción tarifaria son mecanismos que fueron concebidos para asegurar el acceso equitativo al servicio público de energía eléctrica y atenuar las variaciones abruptas en el costo para el usuario. Sin embargo, su ejecución sin respaldo financiero efectivo ha terminado generando un desequilibrio que pone en jaque a los comercializadores y amenaza la viabilidad del sistema en su conjunto.

El riesgo sistémico que enfrenta el sector eléctrico obedece a una combinación de decisiones fiscales postergadas, promesas rotas y graves incumplimientos. La pasividad del Estado frente a este problema está llevando al sector al borde de un colapso financiero.

Ante esta amenaza, el Procurador General de la Nación y el Contralor General de la República profirieron la Circular Conjunta 006 del 29 de abril de 2025, por medio de la cual crearon la Comisión Interinstitucional del Sector Energético. Su misión consiste en hacer seguimiento a las acciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y otras entidades públicas concernidas, con el fin de lograr el pago de la deuda en materia de subsidios, y la deuda de los usuarios oficiales que hoy asciende a un billón. Se pretende igualmente trabajar en la búsqueda de soluciones integrales para el pago de la deuda por concepto de la opción tarifaria.

Urgen esfuerzos por garantizar la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica en términos de sostenibilidad, calidad y cobertura.  El principal de ellos debe ser el cumplimiento inmediato de las obligaciones a cargo de la Nación, así como una respuesta normativa coherente que no traslade a los agentes privados una carga que no tienen el deber jurídico de soportar.

El riesgo de un apagón ya no es por falta de energía. 

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