El control judicial de los actos que deciden la revocatoria directa
La Sección Cuarta del Consejo de Estado, con ponencia del magistrado Wilson Ramos, profirió sentencia de unificación sobre el tema
10 de Abril de 2025
Carlos Andrés Ballesteros Serpa
Cofundador y vicepresidente del Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas
Recientemente, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con ponencia del magistrado Wilson Ramos, profirió sentencia de unificación en relación con el control judicial de los actos que deciden, de oficio o a petición de parte, sobre la revocatoria directa de actos administrativos[1], la cual establece, en síntesis, las siguientes reglas:
(i) Como regla general, los actos que deciden la revocatoria directa, de oficio o a petición de parte, no son susceptibles de control judicial.
(ii) Se exceptúan los actos de revocación que incluyan situaciones nuevas, siempre que lleven a modificarlos parcial o totalmente, pero únicamente respecto de la decisión novedosa. Es decir, las situaciones nuevas se ven reflejadas, no solo en la motivación del acto, sino también en su parte resolutiva.
(iii) Las reglas de unificación rigen para los trámites pendientes de resolver y no frente a los que ya se resolvieron.
Si bien es cierto, las reglas de unificación superan en gran medida las posiciones dispares que se plantean en la sentencia, labor que se debe destacar y reconocer al máximo juez de lo contencioso administrativo, también deja por fuera importantes inquietudes, las cuales, respetuosamente y solo para fines académicos, ponemos de presente en este artículo.
Nuevas inquietudes
Consideramos que, principalmente, estas inquietudes se presentan porque el fundamento de las reglas de unificación no contiene el detalle y la precisión esperada, como es común en este tipo de providencias cuyo estudio se circunscribe, particularmente, al problema jurídico objeto de análisis. Por ejemplo, no se explica algo esencial que debe abordarse en esta discusión, y es si el acto que se somete a control judicial, se trata de una respuesta a una solicitud de revocatoria directa que la niega o si, por otro lado, se trata de una respuesta que sí accede a la solicitud de revocatoria o el asunto corresponde a una revocatoria directa oficiosa.
Estas distinciones resultan relevantes porque no todas las respuestas a una solicitud de revocatoria directa producen efectos jurídicos, pues dejan incólume el acto administrativo que se solicita revocar y, por tal razón, no son susceptibles de impugnación administrativa o judicial, como tampoco tendrán la virtud de revivir términos procesales, de conformidad con las disposiciones normativas que, sobre esta materia, contienen los artículos 95 y 96 del CPACA[2].
No obstante, podríamos hacer el ejercicio de relacionar las reglas de unificación con este tipo de respuestas o actos. Por ejemplo, en lo atinente a la regla general, esto es, los actos que deciden la revocatoria directa, de oficio o a petición de parte, los cuales no son susceptibles de control judicial, en la práctica, podríamos incorporar dentro de este grupo aquellas respuestas de revocatorias que niegan la solicitud, porque estas no incluyen situaciones nuevas y no modifican el acto administrativo.
Por su parte, en la segunda regla podríamos agrupar, en la práctica, los actos que deciden revocar el acto administrativo, ya sea a solicitud de parte o de oficio, los cuales ab initio serían aquellos que introducen situaciones nuevas, al modificar parcial o totalmente el acto administrativo.
Con todo, aun haciendo estas aproximaciones conceptuales y ejercicios meramente académicos, el asunto no deja de presentar dificultades, como procedemos a evidenciarlo, por lo menos, en un par de casos.
Primer supuesto
Un primer supuesto fáctico podría ocurrir cuando la respuesta a la solicitud de revocatoria directa sea negativa, pero, a la vez, se incorporan motivaciones adicionales que no se esbozaron en las consideraciones del acto administrativo, que se solicita revocar.
En principio, esta respuesta no sería susceptible de control judicial, en tanto podría considerarse que las respuestas negativas hacen parte de la regla general de improcedencia del control judicial, por las razones arriba anotadas y, además, porque a pesar de incluir una motivación adicional, según las reglas de unificación, no sería una situación nueva. En efecto, para poder catalogarla como tal, se requiere que la motivación adicional produzca alguna modificación parcial o total de la parte resolutiva del acto administrativo, respecto del cual se solicita la revocatoria directa.
En este primer supuesto, queda entonces la inquietud respecto de la imposibilidad del solicitante de la revocatoria directa para impugnar dicha respuesta, al no configurarse, stricto sensu, como una nueva situación según las reglas de unificación.
En nuestra opinión, este tipo de respuestas negativas son verdaderos actos administrativos diferentes de aquel respecto del cual se solicita su revocatoria, en razón a que, no obstante, no modificarse parcialmente o totalmente su parte resolutiva, incorpora nuevas motivaciones que producen distintos efectos jurídicos y frente a las cuales no se ha tenido la oportunidad de ejercer la garantía de impugnación como atributo de los actos administrativos.
Cabe resaltar entonces que, únicamente respecto a esta decisión novedosa y no sobre los demás planteamientos del acto inicial objeto de la revocatoria, esta respuesta sería pasible de control judicial.
Segundo caso
Adicionalmente, un segundo supuesto fáctico para analizar lo configura, justamente, el caso objeto de estudio en la providencia de unificación, pues se trata de un acto administrativo que, según lo señalado por la Sección Cuarta, a diferencia de lo que aconteció en primera instancia[3], si bien modificó la parte resolutiva, esto fue producto de unas pruebas que permitieron modificar la liquidación oficial respecto de unos meses en específico, empero, el sustento del acto se mantuvo, por lo que se declaró la ineptitud de la demanda[4]
Nótese que, al leer la segunda regla de unificación, la conclusión podría llegar a ser distinta a la que arribó el Consejo de Estado en la providencia de unificación. Justamente, en este caso se advierte que se trata de una situación nueva, porque se incorpora una motivación que no se encuentra en el acto revocado y esto se ve reflejado en la modificación parcial del acto administrativo, así tenga como fundamento unas pruebas y se mantengan las razones principales de fondo.
Así las cosas, podría haberse concluido que el acto demandado sí era objeto de control judicial, con la salvedad que únicamente procedería respecto a esta decisión novedosa y no sobre los demás planteamientos del acto inicial objeto de la revocatoria.
Reiteramos la intención desde nuestro colegio de incentivar los análisis académicos, siempre reconociendo la labor encomiable que realiza la justicia administrativa, especialmente, la que desarrolla el Consejo de Estado cuando profiere providencias de unificación con la finalidad de superar posiciones contrarias que, de alguna manera, afectan la seguridad jurídica y la confianza legítima necesaria en el sistema judicial.
Gracias por leernos. Si le gusta estar informado, suscríbase y acceda a todas nuestras noticias, los datos identificadores y los documentos sin límites.
[1] C. E., Secc. Cuarta. Rad. 25000-23-37-000-2020-00174-02 (27841), dic. 5/24, C. P. Wilson Ramos Girón.
[2] Artículo 95. Oportunidad. La revocación directa de los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda.
(…) Contra la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede recurso. (…)
Artículo 96. Efectos. Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo (énfasis añadido).
[3] (…) En contraste, por medio del auto del 23 de septiembre de 2021 (índice 2), proferido en el presente proceso, se le ordenó al tribunal proveer sobre la admisión de la demanda, por considerar que:
El acto administrativo que resolvió la solicitud de revocatoria directa estableció una nueva situación jurídica para la demandante, acto que, en todo caso, siguió siendo desfavorable para sus intereses. Es decir, la modificación de la liquidación oficial (en el sentido de reducir la obligación a cargo y la sanción impuesta), en realidad, corresponde a una revocatoria directa parcial y, por ende, la afectada por la decisión de la administración quedó habilitada para promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. (…)
[4] (…) 8- Aplicadas las reglas de unificación a la presente litis, observa la Sala que el acto administrativo demandado no sería susceptible de control judicial, puesto que, si bien modificó la liquidación oficial, en esta oportunidad se constata que ello fue para excluir los aportes y la sanción por omisión a cargo de la demandante para los periodos de enero y febrero de 2014 basándose en las pruebas que aportó la actora con la petición de revocatoria directa. Pero en lo demás reiteró el sustento del acto definitivo (en concreto, las consideraciones sobre la sujeción pasiva de los rentistas de capital a las contribuciones a pensión y salud, la conformación del IBC y la necesidad de soportar los costos y deducciones mediante pruebas directas que permitan establecer el cumplimiento de los requisitos del artículo 107 del ET) y, con ello, confirmó la cuota tributaria y la multa impuesta a la demandante para los periodos que van de marzo a diciembre de 2014 (índice 18). Por consiguiente, le está vedado a esta judicatura pronunciarse sobre los planteamientos expuestos en la demanda y reiterados en el recurso de apelación, en tanto llevarían a hacer un estudio sobre la legalidad de la liquidación oficial respecto de la que no se agotó la sede administrativa e infringiría la prohibición prevista en el artículo 96 del CPACA. (…).
¡Bienvenido a nuestra sección de comentarios!
Para unirte a la conversación, necesitas estar suscrito.
Suscríbete ahora y sé parte de nuestra comunidad de lectores. ¡Tu opinión es importante!